בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 5133/06

בפני:	כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
	כבוד השופט א' רובינשטיין
	כבוד השופט ע' פוגלמן

העותרת:

התנועה לאיכות השלטון בישראל

נ ג ד

המשיב:

הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר

התנגדות לצו על תנאי

תאריך הישיבה:

כ"א בשבט התשס"ח

28.1.08

בשם העותרת:

עו"ד דניאל קירס; עו"ד ברק כלב

בשם המשיב:

עו"ד דניאל גולדברג

פסק-דין

השופט ע' פוגלמן:

האם יש עילה להתערב בהחלטת המשיב (הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר) שלא לכלול בדין וחשבון אותו הוא מגיש לכנסת, שעניינו חריגות לכאורה בשכר המשולם לעובדים ולבעלי תפקידים בגופים ציבוריים, את שמותיהם של מקבלי "השכר החורג"? זו השאלה העומדת לדיון לפנינו.

רקע כללי

1. מכוח הוראת סעיף 33א(ג) לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה – 1985 (להלן: חוק יסודות התקציב או החוק) מגיש המשיב (להלן: הממונה) לכנסת, מדי שנה, "דין וחשבון על הוצאות השכר של גופים ציבוריים". גופים ציבוריים הינם "גופים מתוקצבים" או "גופים נתמכים", כהגדרתם בסעיפים 21 ו-32 לחוק יסודות התקציב: גוף מתוקצב הינו "תאגיד, רשות מקומית, מועצה דתית, בנק ישראל, חברה ממשלתית וחברה עירונית" (סעיף 21 לחוק; וראו הגדרת "תאגיד" שם); גוף נתמך הינו "תאגיד שהממשלה משתתפת בתקציבו במישרין או בעקיפין, ושר האוצר קבע לגביו בהודעה ברשומות כי הינו גוף נתמך לענין חוק זה" (סעיף 32 לחוק). בדין וחשבון האמור נכלל פרק שכותרתו "דו"ח על חריגות לכאורה בשכר" (להלן: דוח החריגות). בדוח החריגות נדרש הממונה לפרט את רשימת הגופים הציבוריים "שבהם רמת השכר או השכר המשולם לבעל תפקיד או לעובד מסוים, חורגים באופן מהותי מן הנדרש לפי סעיף 29(א), תוך פירוט תנאי השכר של אותו בעל תפקיד או עובד" (סעיף 33א(ג)(4) לחוק יסודות התקציב). יודגש, ולעניין זה נשוב עוד בהמשך הדברים, כי החריגה המדווחת בדוח החריגות הינה חריגה לכאורית בלבד, ומסקנה סופית בדבר קיומה של חריגה, כמו גם נקיטה בצעדים אופרטיביים בהתייחס אליה, מחייבות נקיטה בהליכים נוספים.

בדיווח האמור שבדוח החריגות, נכללים נתונים שונים ובהם שם הגוף הנדון; דירוג ופירוט התפקיד של העובד או בעל התפקיד (להלן: מקבל השכר החורג); ונתונים על השכר המשולם להם ושיעור החריגה (בהתייחס לחלק ממקבלי השכר החורג, הנתונים הנכללים בדוח החריגות מתייחסים לכלל העובדים בדירוג מסוים, ולא לבעל תפקיד או עובד מסוימים). בדוח החריגות לא נכללים שמותיהם של מקבלי השכר החורג. מכאן עתירה זו, בגדרה טוענת העותרת כי על הממונה לפרט בדוח החריגות את שמות מקבלי השכר החורג.

טענות הצדדים

2. העותרת טוענת כי על הממונה לכלול בדוח החריגות את שמותיהם של מקבלי השכר החורג. נטען, כי הממונה הינו נאמן הציבור, והציבור רשאי – הן מכוח זכות הציבור לדעת, הן כבעלים של כספי הציבור ושל המידע – לפקח על האופן בו הממונה אוכף את האיסור על תשלום שכר חורג. לטענתה, הוראות חוק יסודות התקציב מסמיכות את הממונה לפרסם את השמות, וחובתו להפעיל את שיקול דעתו ולהורות על פרסום כאמור. לשיטתה, האינטרס הציבורי שבפרסום השמות גובר על זכותם של מקבלי השכר החורג לפרטיות. פרסום השמות יגרום לכל היותר – כך הטענה – לפגיעה זניחה במקבלי השכר החורג. מאידך, הפרסום יאפשר לציבור לעקוב באופן אפקטיבי אחר הנעשה בגופים המתוקצבים והממומנים, ולהיאבק בחריגות השכר. העותרת ערה לכך כי במצב הקיים ניתן לזהות את חלק ממקבלי השכר החורג באמצעות תיאור התפקיד הנכלל בדוח (למשל, מקום בו מקבל השכר החורג הינו מנהל כללי של עירייה, אשר שמה נקוב בדוח). בצד האמור מדגישה היא, כי במרבית המקרים הפירוט הנכלל בדוח אינו מאפשר את זיהוי מקבל השכר החורג. כפתרון מעשי מציעה העותרת, כי בפרקים בדוח בהם נסקרות חריגות השכר, לא יצוין השכר המשולם למקבל השכר החורג, אלא סכום החריגה לכאורה בלבד, ובכך יהיה כדי למזער את הפגיעה הנטענת בפרטיות.

המשיב מתנגד לעתירה. נטען, כי נוכח לשונה ותכליתה של הוראת סעיף 33א(ג)(4) לחוק יסודות התקציב לא קמה חובה לפרסם את שמו של מקבל השכר החורג. המשיב מדגיש כי תכלית ההוראה הינה שימוש בדוח ככלי לפיקוח פרלמנטרי על תנאי השכר במגזר הציבורי. מתכלית זו לא נגזרת דרישה לפרסום פרטני של שמות העובדים. עוד מודגש, כי פרסום השמות עלול להפנות את הזרקור הציבורי מהמעסיקים למקבלי השכר החורג, ועלול להביא לפגיעה בשמם הטוב ובפרטיותם; בפרט בשים לב לכך, כי יכול ויתברר לאחר בדיקה כי בפועל לא היתה חריגה בשכר.

דיון

3. סעיף 33א לחוק יסודות התקציב קובע כך:

"חובת דיווח של גוף מתוקצב וגוף נתמך

(א) גוף מתוקצב וגוף נתמך ימסרו לממונה אחת לשנה, במועד ובאופן שייקבעו בתקנות, דין וחשבון ובו פירוט מלא על תנאי העסקתו של כל בעל תפקיד שהם מעסיקים. (ב) גוף מתוקצב וגוף נתמך ימסרו לממונה לפי דרישתו, במועד ובאופן שייקבעו בתקנות, דין וחשבון ובו פירוט מלא על תנאי העסקתו של כל עובד שהם מעסיקים, כמפורט בדרישה. (ב1) גוף מתוקצב וגוף נתמך ימסרו לממונה, לפי דרישתו ובדרך ובמועדים שקבע בדרישה, מידע על תנאי העסקתו של כל עובד או בעל תפקיד שהם מעסיקים, והכל כמפורט בדרישה. (ג) הממונה יגיש לכנסת, מדי שנה במועד שייקבע בתקנות, דין וחשבון שיכיל את אלה: (1) סקירה וממצאים לגבי הדו"חות שנמסרו לו על פי סעיפים קטנים (א) ו-(ב); (2) נתונים בדבר תנאי שכר של עובדים ובעלי תפקידים בגופים מתוקצבים ובגופים נתמכים; נתונים אלה יכול שיכללו מידע מפורט על תנאי השכר של בעל תפקיד מסוים, כפי שיחליט הממונה; (3) רשימת הגופים שלא דיווחו בהתאם לחוק; (4) רשימת הגופים שבהם רמת השכר או השכר המשולם לבעל תפקיד או לעובד מסוים, חורגים באופן מהותי מן הנדרש לפי סעיף 29(א), תוך פירוט תנאי השכר של אותו בעל תפקיד או עובד" (הדגשה נוספה).

סעיף 33א(ג) לחוק יסודות התקציב, בנוסחו הנוכחי, נחקק בשנת תשנ"ח, בגדרי תיקון עקיף בחוק להגברת הצמיחה והתעסוקה ולהשגת יעדי התקציב לשנת 1998 (תיקוני חקיקה), התשנ"ח – 1998 (להלן: תיקון תשנ"ח). נוסחו הקודם של הסעיף, כפי שנקבע בשנת תשנ"ג, בגדרי חוק יסודות התקציב (תיקון מס' 16), התשנ"ג – 1993 (להלן: תיקון 16), היה כדלקמן:

"חובת דיווח על שכר בעלי תפקיד

(ג) הממונה יגיש לכנסת מדי שנה, במועד שיקבע בתקנות, דין וחשבון שיכיל סקירה כללית וכן מימצאים לגבי עיקרי הדו"חות שנמסרו לו על פי סעיפים קטנים (א) ו- (ב); הדו"ח יכלול את רשימת הגופים שלא דיווחו בהתאם לחוק, וכן גופים שבהם רמת השכר או השכר המשולם לבעל תפקיד או לעובד חורגים באופן מהותי מן הנדרש לפי סעיף 29(א)".

רואים אנו אפוא, כי בגדרי תיקון תשנ"ח הורחב היקף הפירוט שיש לכלול בדוח החריגות, אשר כולל כעת, לא רק את רשימת ה"גופים שבהם רמת השכר או השכר המשולם לבעל תפקיד או לעובד מסוים חורגים באופן מהותי מן הנדרש לפי סעיף 29(א)", אלא גם את "תנאי השכר של אותו בעל תפקיד או עובד". השאלה העומדת לדיון לפנינו, נוכח היקפו זה של הפירוט הנדרש, הינה האם יש עילה להתערב בהחלטת הממונה שלא לפרט בדוח המוגש מטעמו לכנסת את שמותיהם של מקבלי השכר החורג. מענה לשאלה זו מחייב התחקות אחר התכלית שביסוד ההוראה הנדונה, ולכך נפנה עתה.

4. את התהליך הפרשני נפתח בבחינת לשונו של החוק, כדי לבחון, האם לפרשנות המוצעת על ידי העותרת – לפיה מוסמך הממונה (ואף מחויב) לכלול בדוח את שמות העובדים – יש אחיזה בלשון החוק (עע"מ 2775/01 ויטנר נ' הועדה המקומית לתכנון ולבניה "שרונים" (לא פורסם, 4.9.05) פסקה 8 לפסק דינה של השופטת – כתוארה אז – ד' ביניש)). על הפרשן ליתן ללשון החוק אך אותה פרשנות שהוא יכול לשאת מבחינה לשונית. אין לך משמעות "נכונה" של דיבור, אם אין לה עיגון לשוני ולו מינימאלי בתורת הלשון. חייבת להיות נקודת אחיזה ארכימדית לפירוש הנכון בלשון החוק (ע"א 165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד השומה רחובות, פ"ד לט(2) 70, 74 (1985)). בענייננו, סעיף 33א(ג)(4) לחוק יסודות התקציב, בנוסחו היום, אינו כולל הסמכה מפורשת לפירוט שמות מקבלי השכר החורג, וממילא אינו מחייב זאת. התייחסותו הינה אך ל"פירוט תנאי השכר של אותו בעל תפקיד או עובד". מאידך, אין לומר כי לשון ההוראה שוללת את סמכותו של הממונה להורות על פירוט שמות מקבלי השכר.

5. נעמוד אפוא על תכליתה של ההוראה. פירושו של טקסט משפטי אינו הבנת הלשון בלבד. על הפרשן לחלוץ מתוך המובן הלשוני מובן משפטי (ראו ע"א 77/88 צימרמן נ' שרת הבריאות, פ"ד מג(4) 63, 72 (1989); בג"צ 4562/92 זנדברג נ' רשות השידור, פ"ד נ(2) 793, 804 (1996); בג"צ 7081/93 בוצר נ' מועצה מקומית "מכבים-רעות", פ"ד נ(1) 19, 25 (1996)). המובן המשפטי של טקסט הוא אותו מובן לשוני המגשים את תכליתו של הטקסט. המובן המשפטי של חוק הוא אותו מובן המגשים באופן הראוי ביותר את התכלית שהטקסט נועד לקדם. תכלית זו עניינה המטרות, היעדים, האינטרסים, המדיניות והפונקציות שאותו חוק נועד להגשים (ראו: בג"צ 693/91 אפרת נ' הממונה על מרשם האוכלוסין במשרד הפנים, פ"ד מז(1) 749, 763 (1993); עע"מ 6802/02 מילאון בע"מ נ' עיריית אילת – הלשכה המשפטית, פ"ד נז(3) 873, 878 (2003) הנשיא א' ברק). אשר להקשר החיצוני הכרוך בפרשנות הוראת חוק מסוימת, רשאי הפרשן לפנות גם למקורות שהם מחוץ לאותה הוראה, ובהם ההיסטוריה החקיקתית של דבר החקיקה הרלוונטי ואף הערכים, עקרונות היסוד וזכויות האדם העומדים בבסיס שיטתנו המשפטית (ראו דנ"פ 9384/01 אל נסאסרה נ' לשכת עורכי הדין בישראל, הוועד המרכזי, פ"ד נט(4) 637, 659 (2004); בג"צ 8425/04 אדם טבע ודין – אגודה ישראלית להגנה על הסביבה נ' הוועדה הארצית לתכנון ולבניה של תשתיות לאומיות (לא פורסם, 8.7.08) פסקה 6 לפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש).

6. סעיף 33א(ג)(4) לחוק כולל חובת דיווח בהתייחס לגופים הציבוריים בהם "רמת השכר או השכר המשולם לבעל תפקיד או לעובד מסוים, חורגים באופן מהותי מן הנדרש לפי סעיף 29(א) [לחוק יסודות התקציב]". חובת הדיווח נועדה אם כן לסייע באכיפת ההוראה המהותית שבסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, שזו לשונה:

"שינויים בשכר ובתנאי שירות

"גוף מתוקצב או גוף נתמך לא יסכים על שינויים בשכר, בתנאי פרישה או בגימלאות, או על הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, ולא ינהיג שינויים או הטבות כאמור, אלא בהתאם למה שהוסכם או הונהג לגבי כלל עובדי המדינה או באישורו של שר האוצר ...".

תכליתה הוראת סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב למנוע העלאות שכר "בלתי מרוסנות" בגופים הציבוריים. כפי שנפסק:

"חוק יסודות התקציב בא לקבוע 'ריסון תקציבי' ... הוא מכוון כלפי המדינה ורשויותיה וכלפי גופים שאינם בגדר המדינה אך הניזונים מתקציבה. החשש הינו, כי אם אלה יסכימו להעלות שכר מעבר לרמה הקבועה, יגרור הדבר פריצת מסגרות השכר. דבר זה עשוי לגרום לדרישות להשתתפות כספית נוספת של המדינה. דבר זה עשוי להביא לחוסר יציבות במשק. למניעתן של מגמות אלה נועדו הוראות חוק יסודות התקציב ... התכלית המונחת ביסוד סעיף 29 לחוק יסודות תקציב היא 'להנהיג הסדר הקובע, באופן אפקטיבי, אחידות גישה בנושאי שכר בין שירות המדינה לבין הגופים הנתמכים מתקציבה' ... במהותה זו הוראה קוגנטית, שנועדה להתערב במערך החוזי כדי להבטיח יעדים לאומיים בתחום יציבות המשק" (בג"צ 6231/92 זגורי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מט(4), 749 ,786 – 787 (1995); כן ראו: ע"א 9657/03 מגן דוד אדום בישראל נ' הממונה על השכר והסכמי העבודה במשרד האוצר, פ"ד נח(6) 794, 806, 814 (2004); דפנה ברק-ארז "אכיפתו של תקציב המדינה וחוזי המנהל המשפט א 253, 254 (1993) (להלן: ברק-ארז)).

7. חובת הדיווח שנקבעה בנוגע לעמידה בהוראת סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב הינה בשני רבדים. האחד, דיווח מהגופים הציבוריים לממונה עניין זה מוסדר בסעיפים 33א(א) – 33א(ב1) לחוק יסודות התקציב ובתקנות יסודות התקציב (חובת דיווח), התשנ"ד – 1993. בפועל, וכפי שעולה מן הנתונים שהוצגו לנו, בראשיתה של כל שנה קלנדרית פונה הממונה לגופים הציבוריים בדרישה להעברת דיווח. לענייננו, נדרשים הגופים הציבוריים למלא שלוש טבלאות. באחת, שכותרתה "דיווח על בעלי תפקידים" יש לכלול נתונים שונים על השכר ותנאי ההעסקה של בעלי תפקידים (כהגדרתם בסעיף 33א לחוק). בטבלה נוספת, שכותרתה "דיווח על בעלי רמת שכר גבוהה", יש לכלול נתונים כאמור בהתייחס לבעלי שכר גבוה, כפי שמוגדרים במסמכי הדרישה. בשתי הטבלות האמורות, על הגוף הציבורי לפרט את מספר הזהות של בעל התפקיד או של מקבל השכר הגבוה (אך לא את שמו). טבלה נוספת כותרתה "דיווח על עובדי דירוגים" ובגדרה יש לכלול נתונים על השכר ותנאי העסקה של כלל העובדים בכל אחד מהדירוגים השונים. חובת הדיווח האמורה חלה על למעלה מ-690 גופים ציבוריים, ושיעור הדיווח בשנים 2004 – 2005 עמד על כ-98 אחוזים.

חובת הדיווח האמורה נועדה לאפשר את הפעלת סמכויות האכיפה הקבועות בחוק, בהתייחס לאיסור החריגה בשכר שבסעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב. בין היתר, מוסמך שר האוצר להפחית סכומים להם זכאי הגוף הציבורי מתקציב המדינה, על פי דין, וכן להפסיק או להפחית מענק או השתתפות אשר אותו גוף ציבורי מקבל מן הממשלה (סעיף 29(ג) לחוק); כן מוסמך שר האוצר לקבוע כי הסדר שנקבע בניגוד לסעיף 29(א) לחוק בטל, ולקבוע את ההסדר שיחול תחתיו (סעיפים 29א ו-29ב לחוק יסודות התקציב, אליהם נשוב ונידרש בהמשך). נוסף לאלה, נקבע בחוק יסודות התקציב, כי עובד גוף ציבורי אשר "הנהיג או הורה להנהיג שינויים או הטבות בניגוד להוראות סעיף 29" אשם בעבירת משמעת (סעיפים 35, 35א לחוק). הסמכויות האמורות מביאות לידי ביטוי את תפקידן של רשויות המדינה – כמייצגות האינטרס הציבורי – באכיפת הוראות חוק יסודות התקציב וחוק התקציב השנתי (השוו: אמנון רובינשטיין וברק מדינה המשפט החוקתי של מדינת ישראל כרך ב: רשויות השלטון ואזרחות 901 – 902 (2005) (להלן: המשפט החוקתי); בג"צ 3795/95 קניאל נ' ממשלת ישראל, פ"ד נג(5) 459, 488 (1999) (להלן: עניין קניאל)); ובהקשר שלפנינו, את אכיפתן על גופים שאינם מהווים אורגנים של המדינה (השוו: ברק-ארז, בעמ' 255; יצחק זמיר הסמכות המנהלית כרך א 406 (1996); בג"צ 125/06 ועד עובדי החברה לאוטומציה במינהל השלטון המקומי בע"מ נ' שר האוצר (לא פורסם, 21.7.08) פסקה כ"א לפסק דינו של השופט א' רובינשטיין).

8. נדבך נוסף עניינו בחובת הדיווח של הממונה לכנסת, הקבועה בסעיף 33א(ג) לחוק יסודות התקציב. הסדר הדיווח מן הממונה לידי הכנסת – הוא העומד לדיון לפנינו – מביא לידי ביטוי את תפקידה של הכנסת כמפקחת על הממשלה בביצוע התקציב ובאכיפתו של התקציב השנתי (השוו: עניין קניאל, בעמ' 490; המשפט החוקתי, בעמ' 898 – 900, 902)). בנוסף, מאפשר הסדר הדיווח פרסום פומבי של ממצאי הממונה (השוו: זאב סגל הזכות לדעת באור חוק חופש המידע 37 – 38 (2000); מנחם גולדברג "הגנת הפרטיות של העובד וחובות הגילוי שלו כלפי מעבידו עבודה, חברה ומשפט ט 85, 94 (2002) (להלן: גולדברג); כן ראו דבריו של יושב-ראש ועדת החוקה, חוק ומשפט, חבר-הכנסת דוד צוקר, בעת הדיון בהצעת חוק יסודות התקציב (תיקון מס' 16) בקריאה שניה ושלישית בכנסת – ד"כ (תשנ"ג) 3667 – 3668)).

על הנתונים הנכללים בדוח החריגות עמדנו לעיל. נשוב ונדגיש כי עניינו של הדוח בחריגות לכאוריות בלבד. כפי שמסביר הממונה (וכפי שמוסבר בפרק א' לדוח החריגות), חריגות אלה נקבעות מתוך השוואה – הנעשית באמצעות תוכנה ממוחשבת – בין עליית השכר המשולם בגוף הציבורי לבין עליית השכר המשולם לגורם המקביל בסקטור הממשלתי. הבחינה נעשית בהתייחס לכל בעל תפקיד, עובד, או עובדים בדירוג מסוים בגוף הציבורי, אל מול המקבילים להם בסקטור הממשלתי. מקום בו עליית השכר בגוף הציבורי גבוהה בלמעלה מחמישה אחוזים מזו שהיתה בסקטור הממשלתי, נחשב השכר כחורג לכאורה. עובר לפרסום דוח החריגות לא נערכת, ככלל, בדיקה של הנתונים עם הגוף הציבורי, וממילא, אף לא נערך כל בירור עם מקבל השכר החורג (לכאורה), ולא ניתנת לו הזדמנות להשמיע טענות.

9. על רקע דברים אלה נפנה לשאלה העומדת לדיון לפנינו – פרסום שמות מקבלי השכר החורג לכאורה. פרשנות החוק, כמו גם בחינת שיקול דעתו של הממונה, מחייבות התווית איזון ראוי בין זכויות ואינטרסים שונים. מן העבר האחד, פיקוח הכנסת על הממשלה, שהוא האינטרס הפרטיקולרי המרכזי העומד בבסיס תכלית החקיקה ובצידו זכות הציבור לדעת, שביטויה בפרסום הפומבי של דוח החריגות. מן העבר השני, הפגיעה האפשרית בשם הטוב של מקבל השכר החורג כפועל יוצא של הפרסום, כמו גם פגיעה אפשרית בפרטיותו. על אלה נעמוד להלן.

10. כפי שהובהר, האינטרס הפרטיקולרי העיקרי העומד בבסיס תכלית החקיקה הוא פיקוח הכנסת על הממשלה. הפיקוח הפרלמנטרי הוא מביטוייו של עקרון הפרדת הרשויות, שהוא מאפיין מובהק של משטר דמוקרטי (אמנון רובינשטיין וברק מדינה המשפט החוקתי של מדינת ישראל כרך א: עקרונות יסוד 127 – 128 (2005)). "ההפרדה בין הרשויות אין משמעותה דווקא יצירתו של חיץ, המונע החלטית כל קשר ומגע בין הרשויות, אלא ביטויה בעיקר בקיומו של איזון בין סמכויותיהן של הרשויות, להלכה ולמעשה, המאפשר אי-תלות תוך פיקוח הדדי מוגדר" (דברי השופט – כתוארו אז – מ' שמגר בבג"צ 306/81 פלאטו-שרון נ' ועדת הכנסת, פ"ד לה(4) 118, 141 (1981); ראו גם: בג"צ 9070/00 ח"כ לבנת נ' ח"כ רובינשטיין – יושב-ראש ועדת חוקה, חוק ומשפט, פ"ד נה(4) 800, 806 – 807 (2001)). לכנסת אמצעים שונים לפיקוח על פעולות הממשלה ובהם העלאת הצעות אי-אמון, חקיקת חוקים, וקבלת אישורה לחקיקת משנה בתחומים שונים, מקום שהדין מחייב זאת. לסמכויות אלו נלוות סמכויותיה של הכנסת לדרוש ולקבל מידע מן הממשלה (המשפט החוקתי, בעמ' 745 – 749), אשר ההסדר שלפנינו נמנה עליהן.

11. נתון נוסף שעל הממונה להביא בחשבון הינו זכות הציבור לדעת. כפי שנפסק: "זכותו של הציבור לקבל מידע על אופן פעולתן של רשויות ציבוריות, מאפשרת ביקורת ציבורית על הרשויות - ביקורת שהיא מאבני היסוד של המשטר הדמוקרטי ... מימושה של זכות הציבור לדעת על-ידי פרסום אופן פעולתה של הרשות הציבורית ברבים, תורמת לגיבוש סדר היום הציבורי ומסייעת לפרטים בחברה לגבש את עמדותיהם על-ידי ליבון גלוי של הבעיות והחלפת דעות באופן חופשי על-בסיס המידע שמתפרסם" (בג"צ 258/07 ח"כ גלאון נ' ועדת הבדיקה הממשלתית לבדיקת ארועי המערכה בלבנון 2006 (לא פורסם, 6.2.07) פסקה 6 לפסק דינה של הנשיאה ד' ביניש). בעניין אחר נאמר כי "הזכות לקבלת מידע על פעילותן של רשויות ציבוריות היא מאבני היסוד של חברה חופשית. היא נוגעת לעצם קיומו של המשטר הדמוקרטי, היא מזינה את חירות הביטוי וניזונה ממנה והיא משקפת את התפיסה המשפטית לפיה הרשות כנאמן הציבור מחויבת לדאוג לציבור ולא לעצמה במילוי תפקידיה ... שקיפות פעולותיהן של רשויות השלטון מאפשרת לאזרחים להתחקות אחר פעולות אלה ואחר השיקולים שעמדו בבסיסן ולבקרן, ככל שהדבר דרוש, והיא תורמת תרומה מכרעת ל'היגיינה הציבורית' ולשיפור איכותה של פעולת הרשות ביודעה כי פעולותיה ותהליך קבלת החלטותיה חשופים ושקופים לעין הציבור" (עע"מ 9135/03 המועצה להשכלה גבוהה נ' הוצאת עיתון הארץ (לא פורסם, 19.1.06) פסקה 8 לפסק דינה של השופטת א' חיות; כן השוו: בג"צ 2366/05 אלנבארי נ' ראש המטה הכללי בצה"ל (לא פורסם, 29.6.08) פסקה 26 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל; עע"מ 398/07 התנועה לחופש המידע נ' מדינת ישראל – רשות המיסים (לא פורסם, 23.9.08) פסקה 47 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל (להלן: עניין התנועה לחופש המידע)).

12. מן העבר השני, פרסום שמות מקבלי השכר החורג עלול להביא לפגיעה בשמם הטוב. סעיף 1 לחוק איסור לשון הרע, התשכ"ה – 1965 (להלן: חוק איסור לשון הרע) מגדיר "לשון הרע" כפרסומו של דבר שעלול, בין היתר, "להשפיל אדם בעיני הבריות או לעשותו מטרה לשנאה, לבוז או ללעג מצדם" או "לבזות אדם בשל מעשים, התנהגות או תכונות המיוחסים לו" (ראו חלופות (1) ו-(2) שבסעיף 1 לחוק איסור לשון הרע). בחינת הפרסום נעשית באופן אובייקטיבי, כאשר "נבחנת ההשפעה שיש לאמירות על ההערכה לה זוכה האדם בעיני הציבור" (ע"א 89/04 נודלמן נ' שרנסקי (לא פורסם, 4.8.08) פסקה 18 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה (להלן: עניין נודלמן)). לצורך גיבוש עוולה בגין לשון הרע, די בכך שהפרסום עלול היה להביא לביזויו או השפלתו של אדם, ואין הכרח כי כך ארע בפועל (אורי שנהר דיני לשון הרע 121 (תשנ"ו); עניין נודלמן, שם).

במקרה שלפנינו, פרסום השמות המבוקש מתייחס לחשש לכאורה לקבלת שכר חורג, ואין המדובר אך בפרסום ניטראלי מבחינה ערכית בעניין זה. משכך, נראה כי פרסום שמו של אדם כמי שקיבל לכאורה שכר חורג – בניגוד להוראות הדין – עלול להביא לפגיעה בהערכה לה הוא זוכה בעיני הציבור, ומכאן – לפגיעה בשמו הטוב. הצעת העותרת, לפיה לא יפורסם גובה השכר של מקבל השכר החורג, אלא שיעור החריגה בלבד, אין בה כדי לגרוע ממידת הפגיעה האפשרית בשם הטוב כתוצאה מן הפרסום. כידוע, הזכות לשם טוב היא "אחת מזכויות היסוד שבמשטרנו המשפטי" (ע"א 214/89 אבנרי נ' שפירא, פ"ד מג(3) 840, 856 (1989)). "הזכות לשם הטוב של האדם היא ערך יסוד בכל משטר דמוקרטי. היא תנאי חיוני לחברה שוחרת חירות. היא מבוססת בין השאר על הצורך בהערכה פנימית, בגאווה אישית ובהכרה אישית בין בני-אדם" (בג"צ 6126/94 סנש נ' רשות השידור, פ"ד נג(3) 817, 834 (1999) (להלן: עניין סנש)). הזכות לשם טוב נגזרת מהערך החוקתי של כבוד האדם (רע"א 4740/00 אמר נ' יוסף, פ"ד נה(5) 510, 519 (2001) הנשיא א' ברק (להלן: עניין אמר); ע"א 6871/99 רינת נ' רום, פ"ד נו(4) 72, 90 – 91 (2002); רע"א 10520/03 בן גביר נ' דנקנר (לא פורסם, 15.11.06) פסקות 10, 14 – 15 לפסק דינו של המשנה לנשיאה א' ריבלין; פסקה 12 לפסק דינה של השופטת א' פרוקצ'יה; פסקה 5 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל; עניין נודלמן, פסקה 12). נזכור דברים אלה בבואנו לבחון את האיזונים שערך הממונה, כבסיס להחלטתו.

13. שאלה נוספת המצריכה עיון, נסבה על הפגיעה האפשרית בזכותם של מקבלי השכר לפרטיות. על מעמדה של הזכות לפרטיות, למותר הוא להרחיב את הדיבור. כפי שנפסק, "הזכות לפרטיות היא מהחשובות שבזכויות האדם בישראל ... 'היא אחת החירויות המעצבות את אופיו של המשטר בישראל כמשטר דמוקרטי'" (בג"צ 6650/04 פלונית נ' בית הדין הרבני האזורי בנתניה (לא פורסם, 14.5.06) פסקה 8 (להלן: עניין פלונית)). הזכות לפרטיות הוכרה כזכות יסוד חוקתית בסעיף 7 לחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (השוו: עניין פלונית, פסקה 9; בג"צ 8070/98 האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' משרד הפנים, פ"ד נח (4) 842, 846 (2004); בג"צ 844/06 אוניברסיטת חיפה נ' פרופ' עוז (לא פורסם, 14.5.08) פסקה 19 לפסק דינה של השופטת א' חיות (להלן: עניין אוניברסיטת חיפה); עניין התנועה לחופש המידע, פסקה 39 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל).

האם פרסום שמם של מקבלי השכר בדוח החריגות פוגע בזכותם לפרטיות? בפסיקת בית משפט זה נקבע כי מידע הנוגע להכנסתו של אדם, ובכלל זה נתונים בדבר השתכרותו, נכלל בגדר הזכות לפרטיות (השוו: בע"מ 3542/04 סלס נ' סלס (לא פורסם, 20.6.05) השופטת א' פרוקצ'יה (להלן: עניין סלס); עניין אוניברסיטת חיפה, פסקה 20 לפסק דינה של השופטת א' חיות; ע"א 3921/99 רייכר נ'The Roy Export Company Establishment Praesidial Anstalt (לא פורסם, 14.6.99) פסקה 1; עניין התנועה לחופש המידע, פסקה 41 לפסק דינה של השופטת ע' ארבל; אלי הלם דיני הגנת הפרטיות 446 – 447 (2003) (להלן: דיני הגנת הפרטיות); דן חי ההגנה על הפרטיות בישראל 210 (2006) (להלן: ההגנה על הפרטיות בישראל). עם זאת, שאלה היא האם היקף הזכות לפרטיות של עובדים במגזר הציבורי זהה לזה של עובדים במגזר הפרטי (והשוו בעניין זה: בג"צ 4402/91 מורדוב נ' ראש-עיריית תל-אביב-יפו, פ"ד מו(3) 87, 90 (1992); דיני הגנת הפרטיות, בעמ' 448 – 449 (2003); גולדברג, בעמ' 94 – 95; דב"ע מט/2-3 מדינת ישראל נ' רויך, פד"ע כ 377 (1989); דב"ע נג/3-191 הסוכנות היהודית לארץ-ישראל נ' רוטנברג, פד"ע כו 501 (1994); ההגנה על הפרטיות בישראל, בעמ' 211 – 214). עוד נציין, כי קיימת בענייננו הוראה מיוחדת – הקבועה בסעיף 33ג לחוק – שזו לשונה: "למען הסר ספק, פרסום מידע על ידי הממונה על השכר בדבר תנאי העסקה של עובדים ובעלי תפקידים בגופים מתוקצבים ובגופים נתמכים, שנמסרו לו לפי חוק זה, לא יהווה הפרה של הוראות חוק הגנת הפרטיות, התשמ"א – 1981". שאלה היא, האם הוראה זו חלה גם על פרסום שמות מקבלי השכר החורג, להבדיל מפרסום תנאי העסקתם, במתכונת הנוהגת כיום על ידי הממונה. שאלה אחרת היא, מה יחסי הגומלין בין הוראה זו, שעניינה בשאלת הפרת הוראות חוק הגנת הפרטיות, לבין הזכות החוקתית לפרטיות, המעוגנת בחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו (ראו: גולדברג, בעמ' 94 – 95; והשוו: עניין נודלמן, פסקה 14). אין אנו רואים להכריע בשאלת תחולתה של הזכות לפרטיות על עובדים במגזר הציבורי, כמו גם בשאלות הנוספות שהוצגו, שכן לצרכי הדיון שלפנינו די בקביעתנו כי פרסום שמות מקבלי השכר החורג עלול להביא לפגיעה בשמם הטוב.

מן הכלל אל הפרט

14. השאלה הטעונה הכרעה הינה האם החלטת הממונה לנקוט בדרך שמונעת פגיעה בשמם הטוב של מקבלי השכר החורג (לכאורה) קודם לבירור סוגיית החריגה לגופה, מצויה במתחם הסבירות. עוסקים אנו בשאלת פרשנותה של ההוראה המסמיכה שבסעיף 33א(ג)(4) לחוק יסודות התקציב, ובבחינת הפעלת סמכות זו על ידי הממונה. מבלי להכריע בכך, מוכנים אנו להניח לצורך הדיון – לטובת העותרת – כי האפשרות לכלול בדוח החריגות את שמות מקבלי השכר הינה אפשרות חוקית – קרי, כי הוראת ההסמכה שבסעיף 33א(ג)(4) לחוק מתירה את פרסום השמות; כי ככל שהיא עושה כן – הוראה זו הינה חוקתית; וכי החלטה בדבר פרסום השמות היתה נופלת בגדרם של מתחם המידתיות ומתחם הסבירות. בהינתן הנחות אלה, נמשיך ונבחן את שיקול דעתו של הממונה.

15. עמדנו לעיל על האינטרסים והשיקולים ביניהם נדרש הממונה לאזן. בכל שאמור בשאלת פיקוחה של הכנסת על הממשלה באכיפת חוק יסודות התקציב והתקציב השנתי, התכלית הפרטיקולרית המרכזית שבבסיס ההוראה הנדונה, אין – להשקפתי – עילה לחייב את הממונה לפרסם שמות מקבלי השכר החורג. ברובד זה – ובשים לב לתכלית ההסדר שבסעיף 29(א) לחוק – יש חשיבות לתמונת המצב התקציבית הכוללת, השמה דגש על קיומן של חריגות שכר, ועל זהות הגופים בהם קיימות חריגות שכר. בשלב זה, לזהותו האישית של מקבל השכר החורג אין משקל של ממש.

נמשיך ונבחן את הדברים על רקע התכלית הנוספת שבפרסום דוח החריגות, והיא הבאת המידע לידיעת הציבור. פרסום דוח החריגות משרת את זכות הציבור לדעת, מגביר את השקיפות השלטונית ומאפשר לציבור ביקורת על פעילותם של הגופים הציבוריים. באספקלריה זו, מוכן אני להניח, לטובת העותרת, כי פרסום השמות יסייע לה (כמו גם לגורמים מעוניינים אחרים) בפניותיהם לממונה לנקוט בפעולות לאכיפת הוראות הדין במישור השכר החורג. עם זאת, באיזון הכולל, בשים לב לתועלת המוגבלת הנובעת מפרסום השמות אל מול הפגיעה הכרוכה בכך ועל רקע תכלית ההסדר, לא מצאנו – על רקע התשתית המשפטית עליה עמדנו – כי החלטת הממונה שלא לפרסם את השמות חורגת ממתחם הסבירות או מקימה עילה להתערבותנו. מתכונת הדיווח הנוכחית עונה הן על התכלית הפרטיקולרית העומדת בבסיס ההוראה הנדונה, הן על התכלית הנוספת שבבסיסה – מימוש זכות הציבור לדעת. במערכת האיזונים עליהם עמדנו, רשאי היה הממונה להגיע לידי מסקנה, כי הפגיעה הכרוכה בפרסום שמות מקבלי שכר חורג לכאורה, קודם שנתבהר אם אכן המדובר בשכר חורג, עולה על התועלת שיש בפרסום זה (והשוו: עניין האגודה לזכויות האזרח בישראל, בעמ' 848; עניין סלס, פסקה 10). במסקנתנו זו נתנו דעתנו גם להודעתו של הממונה לפיה יפורסמו שמות של עובדים ובעלי התפקיד אשר יימצא – לאחר שיתקיים ההליך הקבוע בחוק יסודות התקציב – כי קיבלו שכר חורג. זאת, במתכונת עליה נעמוד בהמשך הדברים.

16. כאן המקום לציין, כי בחינת ההיסטוריה החקיקתית – כמרכיב בבחינת תכלית החקיקה – מלמדת על כוונת חברי הכנסת להותיר ההכרעה בעניין פרסום השמות לשיקול דעת הממונה, מתוך הבנה לקושי הנלווה לכך. ראו דבריו של ח"כ דוד צוקר בעת הדיון בהצעת חוק יסודות התקציב (תיקון מס' 16) בקריאה שניה ושלישית בכנסת: "ראוי להדגיש, הנושא לא יפורט באופן שמי. מאחר שיש מתח בין רצוננו לתת פומבי לשכר ובין החובה לשמירת הפרטיות, הדברים לא יפורסמו באופן שמי אלא כלפי בעל תפקיד, נושא תפקיד ... יכול הממונה על השכר בפרשנות מרחיבה לתת פירוט שמי... השארנו לממונה על השכר שיקול-דעת די רחב כיצד יפרט את השכר, איך יכתוב אותו ..." (ד"כ (תשנ"ג) 3667). נתון זה – הגם שמשקלו מוגבל – עולה בקנה אחד עם התוצאה אליה הגענו.

17. בשולי עניין זה נעיר, כי כפי שמציינים הצדדים, לעיתים ניתן לזהות את מקבל השכר החורג, גם מבלי ששמו מפורסם, מתוך תיאור תפקידו. תוצאה זו היא פועל יוצא של החובה הכלולה בהוראת סעיף 33א(ג)(4) לחוק לפרט את "תנאי השכר של אותו בעל תפקיד או עובד". ניתן להניח, כי נוכח תוצאה זו, ראה המחוקק להוסיף בגדרי תיקון תשנ"ח את סעיף 33ג לחוק יסודות התקציב, עליו עמדנו (והשוו: גולדברג, בעמ' 94). הוראת הסעיף קובעת – בהקשר האמור – את האיזון בין האינטרסים והזכויות המתנגשים, ולא הועלתה לפנינו כל טענה בהתייחס לחוקתיותה (השוו: עניין אמר, בעמ' 519; עניין סנש, בעמ' 834).

18. כפי שכבר הובהר, הכרעתנו מתייחסת לחוקיות החלטת הממונה לא לכלול בדוח החריגות את שמות מקבלי השכר. לא ראינו מקום להידרש לשאלה מה התוצאות הנלוות לפרסום השמות – לו היה נעשה – במישור האזרחי והפלילי, ובפרט האם פרסום כאמור הוא בבחינת עוולה לפי חוק איסור לשון הרע או לפי חוק הגנת הפרטיות, או עבירה לפי החוקים האמורים. כפי שראינו, גם אם נניח כי פרסום השמות אינו עולה לכדי עוולה או עבירה כאמור, כפי שטוענת העותרת, אין בכך לחייב את הממונה לעשותו. הביקורת על הפעלת שיקול דעתו של הממונה נערכה על רקע השיקולים הצריכים לעניין, הנוגעים להפעלת סמכותו הקונקרטית בפרסום דוח החריגות. לפיכך, ייתכן כי לו היינו עוסקים בהליך שונה – כדוגמת בקשה ממוקדת לפי חוק חופש המידע – התוצאה אליה היינו מגיעים הייתה שונה (הגם שיש להזכיר כי שמות מקבלי השכר החורג אינם נמסרים לממונה). למותר לציין כי איננו נוקטים עמדה במישור זה (והעותרת הבהירה כי ההליך בו נקטה, אינו בבחינת הליך לפי חוק חופש המידע, וכי היא שומרת על זכותה לנקוט בהליך כאמור). לא למותר לציין, בהקשר זה, כי גם לכנסת ולועדותיה עומדים הליכים חלופיים לקבלת מידע מן הממונה – ראו, בין היתר: סעיף 42(א) לחוק יסוד הממשלה; "מסירת מידע על-ידי הממשלה לכנסת ולועדותיה" הנחיות היועץ המשפטי לממשלה 3.1001 (התשס"ג); המשפט החוקתי, בעמ' 721 – 722, 749).

פרסום מספרי זהות

19. בדיון שנערך לפנינו ביום 28.1.08 הוצע פתרון אפשרי ליישוב המחלוקת בדרך של פרסום מספרי הזהות של מקבלי השכר החורג ותיאור מדויק של תפקידם. המדינה התנגדה לפתרון מוצע זה. הוסבר, כי במצב הנוכחי ניתן לגבי חלק בלתי מבוטל של המשרות הכלולות בדוח החריגות לאתר את שמו של העובד. לפיכך, פרסום מספרי הזהות בדוח החריגות עלול להביא לכך שמספרי הזהות של עובדים רבים במגזר הציבורי, ששמם ניתן לזיהוי, יהיו גלויים לעין כל. עוד הודיעה המדינה כי ניתן לשפר את הדיוק שבתיאור התפקידים הנכלל בדוח החריגות, ולעניין זה יושם דגש על הנחיית הגופים הציבוריים לכלול בדוחות המוגשים מטעמם תיאורי תפקיד מדויקים ככל הניתן, ובהתאם לכך יורחב הפירוט בדוח החריגות. העותרת מצידה סברה כי פתרון מוצע זה אינו מספק ועמדה על דרישתה לפרסום השמות. משהעותרת לא ביקשה בעתירתה סעד המתייחס לפרסום מספר הזהות, ומשהצדדים לא טענו לפנינו בעניין זה, להבדיל מחילופי דברים בכתב בתגובה להצעה שהועלתה עם תום טיעוני הצדדים, לא ראינו להכריע בכך, וטענות הצדדים בעניין זה שמורות להם.

פרסום שמי של החלטות לפי סעיף 29ב(ב) לחוק יסודות התקציב

20. כמבואר לעיל, נכללות בחוק יסודות התקציב הוראות שונות הקובעות את התוצאה שיש לקיומו של הסדר שכר שאינו עומד בהוראת סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב, וכן מנגנונים שונים לאכיפת ההוראה (השוו: עניין קניאל, בעמ' 488). בין השאר, מוסמך שר האוצר, לפי הוראת סעיף 29א לחוק יסודות התקציב, לבחון הסכם או הסדר בגוף ציבורי, אשר נוגדים לכאורה את הוראת סעיף 29(א) לחוק יסודות התקציב. בהמשך לכך, מכוח הסמכות שבסעיף 29ב(ב) לחוק יסודות התקציב, מוסמך שר האוצר, בין היתר, להודיע לצדדים כי ההסדר האמור בטל, ולקבוע את ההסדר שיחול תחתיו.

בהליך קודם שנוהל בבית משפט זה (עע"מ 5378/01 מדינת ישראל – משרד האוצר נ' דוידוב-מוטולה, עו"ד) הושג הסדר לפיו החלטות שניתנו לפי סעיף 29ב(ב) לחוק יסודות התקציב יהיו פתוחות לעיון הציבור, תוך השמטת שמות ופרטים אישיים שיש בהם כדי לפגוע בפרטיות. הסדר זה קיבל תוקף של פסק דין בהחלטת הרשם ב' אוקון מיום 8.1.02. בגדרי ההליך שלפנינו, מסר הממונה כי חלק מאותן החלטות יפורסם כששמות מקבלי השכר החורג יהיו גלויים. ההחלטות שתפורסמנה תהיינה אלה המתקבלות בעניינם של מי שהם בבחינת "בעל תפקיד" (כהגדרת המונח בסעיף 33א לחוק יסודות התקציב, שצוטטה לעיל) וכן בעניינם של עובדים ששכרם עולה על 80% מן השכר המאושר למנכ"ל בגוף בו הם מועסקים. יוצא אפוא, כי גם בהיבט זה יינתן מענה לזכות הציבור לדעת באמצעות פרסום שמותיהם של מי שנמצא, לאחר קיומם של הליכי בדיקה ממצים, שקיבלו שכר חורג. העותרת מצידה סבורה שיש להורות על פרסום של כל ההחלטות המתקבלות מכוח הוראת סעיף 29ב(ב) לחוק יסודות התקציב. מכיוון ששאלת היקף הפרסום הנדרש להחלטות האמורות לא עמדה לדיון לפנינו, אין אנו נדרשים להכריע בנושא זה.

סיכום

21. סוף דבר – לא ראינו עילה להתערב בהחלטת הממונה שלא לכלול בדוח החריגות שמותיהם של מקבלי השכר החורג לכאורה, שהנתונים בעניינם לא נבדקו עם הגוף הציבורי על שורותיו הם נמנים, ואף לא ניתנה להם הזדמנות להשמיע טענות בשאלת החריגה לכאורה. בצד האמור, רשמנו לפנינו את הודעת הממונה בהתייחס לפרסום שמות מקבלי השכר החורג בהחלטות שניתנות לפי סעיף 29ב(ב) לחוק יסודות התקציב, לאחר שנבדק עניינם של מקבלי שכר חורג לגופו, בהיקף שפורט. בכפוף לכך, הייתי מציע לחבריי לדחות את העתירה; בנסיבות העניין, ללא צו להוצאות.

ש ו פ ט

השופטת א' פרוקצ'יה:

אני מסכימה.

ש ו פ ט ת

השופט א' רובינשטיין:

אני מסכים.

ש ו פ ט

הוחלט כאמור בפסק דינו של השופט ע' פוגלמן.

ניתן היום, ט"ו בשבט התשס"ט (9.2.09).

ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 06051330_M08.doc נב

מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il