בבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

בג"ץ 8225/07

בפני:	כבוד השופטת א' פרוקצ'יה
	כבוד השופט י' דנציגר
	כבוד השופט ע' פוגלמן

העותר:

מריח סדיק

נ ג ד

המשיבים:	1. מפכ"ל המשטרה - רב ניצב דודי כהן
	2. ראש אגף משאבי אנוש במשטרת ישראל - ניצב עמיחי שי
	3. קמ"ד אמצעים מנהליים באגף משאבי אנוש - תומר לביא
	4. השר לבטחון פנים - אבי דיכטר

עתירה למתן צו על תנאי

בשם העותר:

עו"ד זכי כמאל

בשם המשיבים:

עו"ד מיכל ששון ועו"ד יעל בר-לב

פסק-דין

השופטת א' פרוקצ'יה:

1. העותר שימש במשך 22 שנים שוטר במשטרת ישראל. ביום 10.9.07 קיבל הודעה כי המשיב 2, ראש אגף משאבי אנוש במשטרת ישראל, החליט לפטרו משירותו במשטרה מכוח הסמכות שהוענקה למפכ"ל המשטרה בסעיף 10(2) לפקודת המשטרה (נוסח חדש), תשל"א-1971 (להלן – פקודת המשטרה), שהואצלה אליו. טענת העותר היא כי החלטת הפיטורין נתקבלה שלא כדין, וכי היא חורגת באופן קיצוני ממבחן הסבירות. על רקע טענות אלה הוגשה עתירה זו, שעיקרה בבקשת סעד להורות על ביטולה של החלטת הפיטורין, ועל החזרת העותר לשירות.

הרקע העובדתי

2. העותר פוטר מהמשטרה בעקבות חשדות שעלו כנגדו לפיהם ביצע עבירות של מעשה מגונה והטרדה מינית במתלוננת, ילידת 1986, ועל יסוד ההנחה כי יש בעבירות אלה משום קלון.

3. העותר, יליד 1967, גויס למשטרה ביום 14.2.88, ובתפקידו האחרון שירת כנהג במרכז ללימודי משטרה (מלמ"ש). בעניינו של העותר נפתחה חקירה במחלקה לחקירות שוטרים (מח"ש) בשל חשד לבצוע מעשים מגונים. הוא הודה בחקירתו כי ביום 30.7.07, בהיותו בתפקיד, נהג ברכב הסעות משטרתי. בעת שעצר ברמזור אדום, הבחין במתלוננת שנהגה ברכב בנתיב לשמאלו, ושאל אותה היכן ניתן לקנות פרחים. במהלך חילופי דברים בין השניים הבחין העותר כי היא נוהגת ללא חגורת בטיחות, והורה לה לעצור את רכבה בצד הדרך. המתלוננת צייתה לו ועצרה את רכבה. העותר ביקש כי תיכנס לרכבו המשטרתי כדי לשוחח עמה, בהסבירו בהודעתו בחקירה, כי היא היתה בלחץ ובמצב היסטרי. כשנכנסה לרכבו, ובהיותה נסערת, אחז בידה וביקש ממנה כי "תביא חיבוק חזק", ומיד בהמשך חיבק אותה ונישק אותה על לחייה, תוך שהוא מסביר בחקירה שראה צורך להרגיעה. לאחר מכן, יצאה המתלוננת מהרכב המשטרתי, בלי שנרשם לה דו"ח תנועה (הודעת העותר מיום 31.7.07, מש/2).

4. בעקבות החשדות נגדו, ולאחר חקירתו במח"ש, שוחרר העותר למעצר בית בתנאים של ערבות עצמית. לאור אופי החשדות נגד העותר, הועבר העניין גם לבדיקתה של מחלקת המשמעת של המשטרה, לצורך בחינת אמצעים מינהליים בעניינו.

5. ביום 2.8.07 הורה ראש אמ"ש (המשיב 2) על הוצאתו המיידית של העותר לחופשה כפויה משירותו במשטרה למשך 30 ימים, וזאת נוכח חומרת המעשים בהם הודה, הקלון שדבק בהם, וההסברים המופרכים שנתן למעשיו. לאחר מכן, זומן העותר לשימוע בפני משיב 3, קמ"ד אמצעים מינהליים באגף משאבי אנוש במשטרה, לצורך שקילת אפשרות פיטוריו מהשירות.

6. טענתו העיקרית של העותר בשימוע הייתה כי לא נלוותה למעשיו, בהם הודה, כל כוונה פלילית. כן טען, כי ראוי להמתין לחקירת מח"ש שטרם הסתיימה; הוא עמד על כך כי שירת במשטרה בהצלחה במשך שנים רבות. כן טען לעניין מצבו הכלכלי, והביע חרטה על מעשיו (מש/3).

7. בעקבות השימוע, הובא עניינו של העותר בפני משיב 2, אשר לו הואצלה סמכות המפכ"ל על פי סעיף 10(2) לפקודת המשטרה. במכתב הפיטורין מיום 10.9.07 הוסברה עילת הפיטורין בדברים הבאים:

"החלטתי התקבלה לאחר ששקלתי את המעשה, והעבירה שבביצועם הודית, ושיש בהן קלון, ואת הפגיעה באמון הציבור במשטרה בעצם המשך שירותך. פיטוריך ייכנסו לתוקפם בחלוף 14 יום ממועד קבלת מכתבי זה לידיך".

8. במקביל, נפתחו נגד העותר הליכים פליליים. לאחר הגשת העתירה, הסתיימה חקירת מח"ש בפרשה זו. חומר החקירה הועבר לפרקליטות מחוז חיפה, אשר בחנה אותו, ואף זימנה את העותר לשימוע, שהתקיים ביום 19.2.08. נכון לעת זו, לא נמסר על קבלת החלטה בעניינו של העותר במישור הפלילי.

טענות הצדדים בעתירה

טענות העותר

9. העותר מלין על ההחלטה לפטרו מהשירות במשטרה. לדבריו, החלטת הפיטורין ניתנה בחוסר סמכות, בחריגה מהוראות פקודת המשטרה ופקודות הקבע של המשטרה, והיא נגועה בחוסר סבירות קיצוני.

10. ראשית, טוען העותר כי אין יסוד לנקודת המוצא שהנחתה את הגורם המוסמך לפיה הוא הודה בעבירות המיוחסות לו, שכן לא התקיים לגביו היסוד הנפשי הנדרש בעבירה. הוא אמנם הודה בבצוע המעשים כלפי המתלוננת, אך לא בכוונה הפלילית המיוחסת לו. לפיכך, החלטת הפיטורין מבוססת על הנחה מוטעית בדבר הודאה בעבירות, ולכן מתערער הבסיס עליו מושתתת החלטת הפיטורין.

11. העותר מפנה בטיעוניו לפקודת הקבע של המשטרה מספר 06.01.021 שכותרתה "אמצעי משמעת מינהליים – אנשי משטרה החשודים בביצוע עבירה או שהוכרע דינם" (להלן – פקודת הקבע). לטענתו, על פי פקודה זו ניתן היה לפטרו בהתקיים שני תנאים מצטברים: האחד, שנלווה למעשה מימד של קלון; והשני, כי מדובר בהאשמות ממשיות. כדי שהאשמות תוגדרנה ממשיות, יש צורך בהתקיימותו של תנאי אחד לפחות מבין שני התנאים הבאים: האחד, כי קיימת הודאה כתובה וחתומה כדין על ידי השוטר; והשני - כאשר נתגלו ראיות בלתי תלויות וחד משמעיות, המבססות את החשד. העותר טוען כי לא התקיים אף אחד מהתנאים האמורים, שכן הוא לא הודה בעבירות, וכן אין בעניינו ראיות בלתי תלויות וחד משמעיות המבססות את החשד כלפיו. תלונת המתלוננת היא הראייה היחידה שהיתה בפני הגורם המוסמך, והיא אינה עונה על הדרישה הראייתית.

12. לבסוף, טוען העותר כי ההחלטה לפטרו הינה בלתי סבירה באופן קיצוני, באשר היא נעדרת מידתיות. סעיף 10(2) לפקודה, המסמיך את המפכ"ל או מי שהוסמך על ידו לנקוט באמצעים מינהליים כנגד שוטר, מציב קשת אמצעים מגוונת שניתן לנקוט בהם על מעשה שיש בו סטייה מן השורה, ועל הגורם המוסמך לברור את האמצעי המידתי. בנסיבות ענין זה, ההחלטה לנקוט כנגד העותר באמצעי החמור ביותר של פיטורין מהמשטרה, הינה בלתי סבירה באופן קיצוני. הקיצוניות מתבטאת, בין היתר, בהחלטה לפטר את השוטר בשלב מוקדם של הליך החקירה, כאשר בידי הגורם המוסמך מצויות רק גרסת העותר אל מול גרסת המתלוננת. החלטה מינהלית בדבר פיטורין, המתבססת על תשתית ראייתית בלתי מספקת זו, אינה יכולה לעמוד, משהיא לוקה בחוסר סבירות קיצוני. עוד נטען, כי לא ניתן כל משקל למשמעות הפיטורין על חייו האישיים של השוטר, במסגרת שיקול הדעת שהופעל בעניין זה.

טענות המדינה

13. המדינה טוענת, כי החלטת הפיטורין של העותר מהמשטרה היתה מחוייבת המציאות, ונבעה מטיב הראיות הקיימות נגדו, ומן הקלון שדבק בעבירות המיוחסות לו. כן טענה, כי על החלטת הפיטורין חלים כללי המשפט המנהלי לענין היקף ההתערבות השיפוטית בהחלטת הרשות המוסמכת, ותחומי התערבות זו הם צרים.

14. המדינה מדגישה בטיעוניה כי התשתית הראייתית הנדרשת לצורך החלטת פיטורין של שוטר מהמשטרה, בתורת אמצעי מינהלי, אינה בעוצמה דומה לזו הנדרשת להרשעה בפלילים, וניתן להסתפק בעוצמה פחותה ממנה. בענין זה, מצויה תשתית ראיות מינהליות מספקת, וניתן להסיק מהנסיבות המוכחות על דבר קיומו של יסוד נפשי בעותר, המקים ביחד עם היסוד העובדתי המוכח, חשד סביר לקיום אחריות פלילית לביצוע עבירות של מעשה מגונה והטרדה מינית. לעבירות אלה נילווה יסוד של קלון. כאשר שוטר במשטרת ישראל נחשד בביצוע עבירות מסוג זה, מוצדק להשתמש באמצעי מינהלי של פיטורין, בהיותו מידתי, סביר ונכון בנסיבות העניין.

15. קיימנו דיון בעתירה, ובעקבות טיעוני הצדדים ביקשנו וקיבלנו השלמה לעמדת המדינה ביחס לתשתית המשפטית הקיימת הנוגעת להליכי משמעת בעניינו של שוטר, ובעניין התנאים לשימוש בסמכות הפיטורין המינהלית הנתונה למפכ"ל על פי פקודת המשטרה, ועל פי פקודות הקבע של המשטרה.

הכרעה

16. הליך זה מעלה לבירור את השאלות העיקריות הבאות:

(1) מהו טיבה של החלטת המפכ"ל, או מי שהוסמך על ידו, לפטר שוטר בשל ביצוע עבירה על פי הסמכות הנתונה לו בסעיף 10(2) לפקודת המשטרה ובפקודת הקבע, ומהם התנאים הנדרשים להפעלתה;

(2) מהו היחס בין שימוש בסמכות הפיטורין האמורה, לבין הליכי משמעת בבית הדין למשמעת, והליכים פליליים כנגד שוטר בגין אותה עבירה;

(3) מהן אמות המידה שעל הגורם המוסמך לשקול בפיטורי שוטר על פי סעיף 10(2) לפקודת המשטרה;

(4) מהו היקף הביקורת השיפוטית על פיטורי שוטר בידי הגורם המוסמך מכוח סעיף 10(2) לפקודת המשטרה.

(5) האם החלטת הפיטורין במקרה הנדון נעשתה כדין;

נדון בשאלות אלה אחת לאחת.

סמכות פיטורין הנתונה למפכ"ל כאמצעי מינהלי

המתווה הנורמטיבי

17. סמכות פיטורי שוטר מהמשטרה, הנתונה למפכ"ל המשטרה מכוח סעיף 10(2) לפקודת המשטרה, היא סמכות המופעלת במישור המינהלי. מדובר במעשה פיטורין הננקט בידי ראש המערכת כאמצעי מנהלי, במסגרת אחריותו הכוללת לניהול מערכת כח האדם של המשטרה, ודאגה לרמתה המקצועית והאנושית, ולהתאמתה המלאה למילוי תפקידיה. זו לשונו של סעיף 10 לפקודת המשטרה:

סמכויות המפקח הכללי

המפקח הכללי רשאי –

(1) לגייס בכל עת אנשים מתאימים להיות שוטרים למילוי משרות פנויות בתקן המאושר של משטרת ישראל;

(2) להשעות שוטר שאינו קצין משטרה בכיר, להורידו בדרגה, לשחררו מן השירות או לפטרו, אם הוכח להנחת דעתו שהשוטר מתרשל, או בדרך כלל בלתי-יעיל במילוי תפקידיו, או אינו מתאים מבחינה אחרת למלא תפקידיו; אולם מפקח לא יפוטר ולא ישוחרר אלא באישור השר;

(3) למלא, על ידי העלאה בדרגה או בדרך אחרת, כל משרה בדרגה שלמטה מדרגת קצין משטרה בכיר שנתפנתה מחמת מוות, פיטורים, או סיבה אחרת.

18. סעיף 10 נכלל בפרק השני של הפקודה שכותרתו: 'ארגון, תפקידים וסמכויות', והוא מקנה סמכות כללית למפכ"ל המשטרה, בתורת מפקד עליון של המשטרה, להסדיר, בין היתר, את תחום המערך הארגוני וכוח האדם במערכת המשטרתית. במסגרת זו, מוסמך המפכ"ל לגייס אנשים מתאימים למשטרה, לאייש משרות שהתפנו, ומצד שני, גם לפעול להרחקת שוטר מן השירות כאשר הוא אינו מתאים למילוי תפקידו, בין על דרך השעייתו, ובין על דרך פיטוריו. עילות ההרחקה הן מגוונות, וכוללות, בין היתר, מצבים של רשלנות, אי יעילות בביצוע התפקיד, או אי התאמה לתפקיד מבחינות אחרות.

19. במסגרת אחריותו של המפכ"ל על מערכת כוח האדם במשטרה, נתונה לו סמכות השעייה מיוחדת ביחס לשוטר שמתנהלת נגדו חקירה על בצוע עבירה. סעיף 77י לפקודת המשטרה קובע:

"שוטר שמתנהלת נגדו חקירה על ביצוע עבירה או עבירת משמעת, רשאי המפקח הכללי להשעותו ממשרתו, ובלבד שלא יושעה קצין משטרה בכיר אלא באישור השר".

20. סמכותו הרחבה של המפכ"ל לפטר שוטר מטעמים של אי התאמה, נתונה לו גם מקום שהשוטר זוכה בהליך פלילי או משמעתי. עילת הפיטורין בהקשר זה קשורה בטעמים של קושי בהשתלבות השוטר במערך תפקידי השיטור עקב הדיון המשמעתי או הפלילי. בענין זה קובע חוק המשטרה (דין משמעתי, בירור קבילות שוטרים והוראות שונות), התשס"ו-2006 בסעיף 74:

"המפקח הכללי רשאי לפטר שוטר שנידון בהליך משמעתי או פלילי אף אם זוכה, אם הוא סבור, עקב הדיון המשמעתי או הפלילי, כי אין השוטר מתאים להמשיך ולשרת במשטרה, ובלבד שקצין משטרה בכיר לא יפוטר אלא באישור השר".

21. סמכויות המפכ"ל להשעות ולפטר שוטרים מהמשטרה הן רחבות, ומהוות חלק ממערך סמכויות רחב של ניהול וארגון כוח האדם במשטרה הנתונות בידו. החוק נותן בידי ראש המערכת המשטרתית אמצעים שונים הנדרשים לצורך הפעלה ראויה של המערך הארגוני של המשטרה, ובכלל זה קליטה והוצאה של שוטרים מן המערך המשטרתי, בהתאם למידת התאמתם לאופי המיוחד ולדרישות הייחודיות המאפיינים את תפקידי השיטור במשטרת ישראל.

22. יש להבהיר, כי פקודת המשטרה לא פגעה בסמכות שר המשטרה להרחיק שוטר מהשירות. וכך קובע סעיף 21 לפקודת המשטרה:

"שום דבר האמור בפקודה זו או בחוק המשטרה אינו בא לגרוע מסמכות השר להרחיק שוטר בכל עת שירצה"

(ראו בהקשר זה גם את סעיף 15 לדבר המלך במועצה על ארץ-ישראל, 1922-1947).

23. דרכי הפעלת סמכויות המפכ"ל ביחס לניהול מארג כוח האדם במשטרה על פי סעיף 10 לפקודה, ופיטורי שוטרים בכלל זה, כפופים לביקורת שיפוטית מבחינת עמידתם בכללי המשפט המינהלי, ובהם – קיום חובות ההגינות, הסבירות והמידתיות. קווים מנחים להבניית שיקול הדעת בהפעלת סמכות הפיטורין וההשעיה של המפכ"ל על פי פקודת המשטרה, עוגנו בפקודת הקבע של המשטרה, והם אמורים לכוון את דרך פעולתו של הגורם המוסמך בבואו להפעיל את סמכותו בתחום זה.

פקודת הקבע של המשטרה

24. בפרק 06.01.021 - "אמצעי משמעת מינהליים – אנשי משטרה החשודים בביצוע עבירה או שהוכרע דינם" - בפקודת הקבע של המשטרה, נקבע בסעיפים ב, ג, ו-ד' כדלקמן:

ב. פיטורין

1. (א) איש משטרה, החשוד בביצוע עבירה שיש עמה קלון, שהודה בכתב בביצוע העבירה, או שנתגלו ראיות בלתי תלויות וחד משמעיות המבססות את החשד - יפוטר.

(ב) איש משטרה החשוד בביצוע עבירה שיש בה, על פי טיבה ועל פי נסיבות ביצועה, משום הפרה חמורה של חובות השוטר, והוא הודה בכתב בביצוע העבירה, או שנתגלו ראיות בלתי תלויות וחד משמעיות המבססות את החשד; והמשקל המצטבר של העבירה שבה הוא חשוד ושל טיב שירותו במשטרה מכריע בדבר אי התאמתו לשירות במשטרה - יפוטר.

.....

ג. השעייה

איש משטרה החשוד בביצוע עבירה שיש עמה קלון ולא פוטר - יושעה ממשרתו.

ד. דרישה לצאת לחופשה, העברה לתפקיד אחר, העברה ליחידה אחרת

(1) איש משטרה החשוד בביצוע עבירה ולא פוטר ולא הושעה, והתמלאו אחד או יותר מהתבחינים שלהלן - יידרש לצאת לחופשה, או יועבר לתפקיד אחר או ליחידה אחרת:

(א) נוכחותו של איש המשטרה בתפקיד או ביחידה מפריעה או עלולה להפריע לניהול התקין של החקירה או של המשפט.

(ב) מילוי התפקיד אינו עולה בקנה אחד עם היות איש המשטרה חשוד בביצוע העבירה המיוחסת לו.

2. אם נדרש איש המשטרה לצאת לחופשה, ייקבע משך החופשה בהחלטה, והוא לא יעלה על 10 ימים.

25. פקודת הקבע מתווה את קווי שיקול דעת המפכ"ל, בין היתר, לצורך הפעלת הסמכות הנתונה בידו לפטר איש משטרה. כאשר מדובר בחשד כי שוטר ביצע עבירה שיש עמה קלון, קובעת פקודת הקבע כי הוא יפוטר מן השירות, והוא – כאשר הודה בכתב בביצוע העבירה, או כאשר נתגלו ראיות בלתי תלויות, וחד-משמעיות המבססות את החשד האמור. כאשר החשד מתייחס לעבירה אחרת שיש בה משום הפרה חמורה של חובות השוטר, והוא הודה בכתב בעבירה, או שנתגלו ראיות בלתי תלויות וחד משמעיות המבססות את החשד, השוטר יפוטר אם המשקל המצטבר של נסיבות העבירה בה הוא חשוד, וטיב שירותו במשטרה, מכריעים בדבר אי התאמתו לשירות.

26. פקודת הקבע מוסיפה עוד, כי איש משטרה, החשוד בעבירה שיש עמה קלון, יושעה מתפקידו אם לא פוטר. איש משטרה החשוד בביצוע עבירה אחרת, שלא פוטר ולא הושעה, יידרש, בהתקיים תנאים מסוימים, לצאת לחופשה, או לעבור לתפקיד אחר או ליחידה אחרת.

27. פקודת הקבע יוצרת, אפוא, מדרג של חומרה בהתייחסותה לאמצעים המינהליים שניתן לנקוט בהם כלפי שוטר החשוד בעבירה – פיטורין, השעייה, יציאה לחופשה, או העברה לתפקיד אחר או ליחידה אחרת. הבחירה בין האמצעים תלויה באופן הדוק בטיב העבירה בה מדובר. עבירה שנלווה לה קלון מוחזקת כחמורה מבין העבירות ביחס לאיש משטרה, ולפיכך האמצעי המנהלי ביחס למי שנחשד בה הוא הקיצוני מבין האמצעים הנתונים לבעל הסמכות.

28. הוראות פקודת המשטרה בסעיף 10(2), בשילוב ההנחיות בפקודת הקבע, מגדירים, בין היתר, את מסגרת הסמכות המינהלית הנתונה למפכ"ל לפטר שוטר מן השירות כאשר הוא חשוד בבצוע עבירה. הפעלת סמכות הפיטורין אינה מותנית בהכרח בהגשת כתב אישום, אלא בהיות השוטר בחזקת "חשוד" שמתנהלת נגדו חקירה, ובתנאי שנצברו נגדו ראיות מינהליות בעלות ערך הקושרות אותו, לכאורה, לבצוע העבירה. יודגש, כי מציאות דברים זו אין פירושה כי החלטה על פיטורין או השעייה של שוטר היא פועל יוצא מתחייב מקיומם של החשדות, אלא על הגורם המוסמך להפעיל את שיקולו המנהלי בשים לב לכלל הנסיבות, ולייחס משקל יחסי ראוי לכל הגורמים הרלבנטיים שעליו לשקול לצורך קבלת החלטה בגורלו של האדם שעניינו עומד להכרעה.

29. בעבר נפסק, כי המפכ"ל רשאי להפעיל את סמכות הפיטורין הנתונה בידו גם אם השוטר נתון אותה שעה בהליכי חקירה או בהליכים משפטיים, והוא אינו חייב להשהות את החלטתו עד תום ההליכים, כל עוד נתקיימו התנאים המפורטים בפקודת הקבע (בג"צ 654/81 אלקרט נ' שר הפנים והמשטרה, לו(2), פ"ד לו(2) 611; בג"צ 337/76 יהודה חייק נ. המפקח הכללי, פ"ד ל"א (1) 427, 421 (1976); בג"צ 204/81 חיים בן נעים נ. המפכ"ל, פד"י ל"ה(4) 473, 469 (1981); בג"צ 78/01 טקסירו נ' השר לביטחון פנים (לא פורסם, 7.11.01); בג"צ 5966/07 ישר נ' המפקח הכללי (לא פורסם, 10.3.08); בג"צ 7877/07 דוידיאן נ' המפקח הכללי (לא פורסם, 11.3.08); בג"צ 11054/07 איטח נ' המפקח הכללי (לא פורסם, 13.4.08)). במספר מקרים, נבחנה במסגרת ביקורת שיפוטית החלטת המפכ"ל שלא לנקוט כנגד השוטר אמצעי מינהלי (בג"צ 671/04 אורן גרין נ' מדינת ישראל, פ"ד נט(4), 827 (להלן – עניין גרין); בג"צ 7141/05 ויתקין נ' מפכ"ל המשטרה, (לא פורסם, 27.2.06) (להלן: עניין ויתקין); בג"צ אלעד כהן נ' מפכ"ל משטרת ישראל (לא פורסם, 29.7.07)).

30. אמצעי הרחקה של שוטר מהמשטרה, הנתונים בידי המפכ"ל על פי סעיף 10(2) לפקודת המשטרה, אינם צעדים ענישתיים. אלה אמצעים מינהליים הנתונים בידי מי שעומד בראש מערך המשטרה, אשר נועדו להבטיח את רמתו של השירות המשטרתי, ואת התאמתם של השוטרים לבצוע המשימות המוטלות עליהם. סמכות הפיטורין נתונה למפכ"ל מכוח סמכותו כמפקד עליון של המשטרה, האחראי להבטחת יכולתה של המשטרה לבצע בכל עת את תפקידיה כרשות המופקדת על בטחון הציבור, ועל אכיפת החוק במדינה. לצורך כך, אין לעיתים מנוס מהרחקת שוטרים שאינם מתאימים לתפקידם, שנועד להגשים את תכליות המשטרה, וכרוך באחריות כבדה. השימוש באמצעי המינהלי של פיטורי שוטרים מהשירות נועד גם להגן על תדמיתו של מערך המשטרה בעיני הציבור, ולהבטיח את אמון הציבור במשטרה כרשות המסוגלת לבצע את מגוון תפקידיה המבצעיים, ולשמש בד בבד גם כרשות אוכפת חוק בישראל. בלא אמון הציבור, המשטרה אינה מסוגלת לבצע את תפקידה. האמצעי המנהלי נועד גם כאמצעי הרתעה כלפי שוטרים מן השורה, ביוצרו רף נורמטיבי להתנהגות ראויה שאין לסטות ממנו. מנגד – סמכות הפיטורין של שוטר מהמשטרה היא הקיצונית מבין האמצעים המנהליים שניתן לנקוט כלפי שוטר שכשל בהתנהגותו. בהפעלת סמכות זו, ובהתחשב בחריפותה ובקיצוניותה, על המפכ"ל לייחס משקל ראוי, בין היתר, גם לנסיבותיו האישיות של השוטר, ולהעריך את אופן תיפקודו בשירות עד לאירוע המקים את החשדות כלפיו. עליו לבחון האם נסיבות העניין מחייבות נקיטה בצעד המינהלי הקיצוני ביותר, או שמא ניתן להסתפק באמצעי מתון יותר, שישיג את המטרה המינהלית-משמעתית תוך גרימת פגיעה קלה יותר בשוטר. ככלל, האמצעי המינהלי צריך לעמוד בדרישות המידתיות והסבירות, כפי שיפורט להלן.

כדי להבהיר את מהותה ואת מיקומה של סמכות הפיטורין הנתונה למפכ"ל על פי סעיף 10(2) לפקודת המשטרה, יש חשיבות בהבנת היחס וקשר הגומלין בינה לבין דיני המשמעת והליכי המשמעת החלים על שוטרים במשטרה. נבהיר זאת, להלן.

היחס בין הפיטורין כאמצעי מינהלי לבין דין המשמעת במשטרה

31. סמכות המפכ"ל על פי סעיף 10(2) לפקודת המשטרה, לנקוט באמצעים מינהליים נגד שוטרים, היא רק חלק ממערך האמצעים הקיימים שניתן לנקוט בהם בתחום עבירות שוטרים. חוק המשטרה (דין משמעתי, בירור קבילות שוטרים והוראות שונות) התשס"ו-2006 (להלן – חוק המשטרה (משמעת)) מחיל על שוטרים דיני משמעת. עבירת משמעת על פי חוק זה היא "עבירה הפוגעת בסדר הטוב ובמשמעת", והמנויה בתוספת הראשונה לחוק (סעיף 5 לחוק המשטרה (משמעת)). סעיף 27 לתוספת לחוק זה קובע כעבירת משמעת, בין היתר:

"הטרדה מינית או התנכלות, כמשמעותן בסעיף 3 לחוק למניעת הטרדה מינית, התשנ"ח-1998, בעת מילוי תפקיד, או כשהשוטר לבוש מדים, או כשהן מכוונות כלפי שוטר אחר".

32. חוק המשטרה (משמעת) לא העניק לגורמי השיפוט המשמעתי סמכות לפטר שוטר מהמשטרה, ופיטורי שוטר אינם בגדר אמצעי המשמעת הנתונים לגופי המשמעת על פי חוק זה. סמכות הפיטורין יוחדה, אפוא, למפכ"ל על פי סעיף 10(2) לפקודת המשטרה, וכפי שפורט לעיל, סעיף 74 לחוק המשטרה (משמעת) קובע כי המפכ"ל רשאי לפטר שוטר שנידון בהליך משמעתי או פלילי, אף אם זוכה, אם הוא סבור עקב הדיון המשמעתי או הפלילי, כי השוטר אינו מתאים להמשיך ולשרת במשטרה.

33. לסיכום הדברים: הסמכות לפטר שוטר מהמשטרה נתונה למפכ"ל המשטרה, והיא שמורה גם לשר המשטרה. סמכות זו היא מינהלית ביסודה, והתנאים להפעלתה מוגדרים בפקודת הקבע. השיפוט המשמעתי החל על שוטרים אינו מקנה סמכות פיטורין לגופי המשמעת. סיומו של הליך פלילי או משמעתי בזיכוי שוטר, אינו שולל באופן אוטומטי את סמכות הפיטורין הנתונה למפכ"ל. התכלית במתן סמכות הפיטורין בידי ראש מערך המשטרה נועדה להבטיח את התאמת השוטרים למילוי תפקידם, ולאפשר הרחקת מי שבהתנהגותו מעיד על אי התאמתו לשירות המשטרתי. היא משקפת תפיסה לפיה יש להקנות סמכות מינהלית רחבה לראש מערכת המופקדת על אכיפת החוק ועל ביצוע משימות לאומיות מיוחדות, הכרוכות בהגנה על בטחון הציבור, לנהל את מערך כוח האדם, ולהבטיח את התאמתו המלאה, ובכל עת, לביצוע משימותיו.

היבט השוואתי

שירות בתי הסוהר

34. קיים דמיון רב בין סמכות הפיטורין המינהלית הרחבה הנתונה למפכ"ל המשטרה ביחס לשוטרים בשירות, לבין סמכות פיטורי סוהרים בשירות בתי הסוהר, הנתונה לנציב שירות בתי הסוהר. זאת, בהינתן קווי הדמיון בין שתי מערכות אלה.

35. סעיף 80(ג)(2) לפקודת בתי הסוהר [נוסח חדש], התשל"ב-1971, מקנה סמכות לנציב בתי הסוהר לפטר סוהר, בדומה לסמכות הנתונה למפכ"ל ביחס לשוטר. הנציב רשאי:

"להשעות, לשחרר או לפטר סוהר, אם הוכח להנחת דעתו שהסוהר מתרשל או בלתי יעיל במילוי תפקידו, או אינו מתאים לתפקידיו מסיבה אחרת, וכן להשעות סוהר שהואשם בהתנהגות שלא כשורה, ובלבד שסוהר בכיר לא יושעה, וסוהר מדרגת מישר ומעלה לא יפוטר, אלא באישור השר" (הדגשה לא במקור).

36. כבר נפסק מפי בית משפט זה כי הנציב רשאי לעשות שימוש בסמכות זו, בלא קשר הכרחי להליך פלילי או משמעתי. בבג"צ 2234/06 שאדי שרוף נ' נציב שירות בתי הסוהר (טרם פורסם, 27.7.06)) נאמר (מפי המישנה לנשיאה, ריבלין):

"הדרישה בסעיף 80 הנזכר לעיל היא כי "הוכח להנחת דעתו" של הנציב כי הסוהר אינו מתאים לתפקידו, והוכחה זו די לה שתעוגן בראיות מינהליות הולמות. החלופה הקבועה בסיפא של סעיף 80 לפקודה, שעניינה השעיית סוהר שהואשם בהתנהגות שלא כשורה וכו', אינה שוללת, מיניה וביה, את סמכות הפיטורין הקבועה ברישא, ובלבד, כאמור, שהוכחו די הצורך המעשים השוללים את התאמת הסוהר לתפקידו. אי-התאמה יכול לה שתנבע ממעשים שהם בגדר עבירות משמעת או עבירות פליליות.

...

אין לדרוש - והדין אינו דורש - כי רק בהתקיים הרשעה בדין משמעתי או פלילי, תקום עילת פיטורין. כבר נפסק, במקרה אחר שבו פוטר סוהר בנימוק של אי-התאמה לפי סעיף 80(ג)(2) לפקודה, כי 'אין [הנציב] מנוע מלהפעיל את סמכות הפיטורין המינהלית בשל כך בלבד שהעובדות, שבעטיין הגיע למסקנה כי סוהר פלוני אינו מתאים לתפקידו, יכלו להוות גם בסיס לאישום משמעתי או פלילי נגד אותו סוהר'".

37. בצד הוראות אלה, קובעת פקודת נציבות בתי הסוהר מס' 07.02.00, שכותרתה "נקיטת צעדים נגד סוהרים שעברו עבירות חמורות", את האופן שבו יש להפעיל את סמכות הפיטורין של הנציב, וכיצד יש ליישם את אמצעי המשמעת המינהליים בעניינם של ממלאי תפקידים בשירות בתי הסוהר.

שירות המדינה

38. שלא בדומה לתפיסה המאפיינת את מערכות המשטרה ושירות בתי הסוהר כזרועות של הרשות המבצעת שלהן משימות ייחודיות, ניצבת תפיסת דיני המשמעת הכלליים בשירות המדינה, אשר על פיהם אין לנקוט באמצעי פיטורין כנגד עובד בשירות המדינה, אלא בעקבות הליך משמעת ועל פי פסק דין של בית הדין למשמעת, מלבד כאשר העובד מצוי בתקופת ניסיון, או כאשר הורשע בפלילים בעבירה שיש עמה קלון שאז ניתן לבצע פיטורין גם בלא הליך כזה. סעיף 68 לחוק שירות המדינה (משמעת), תשכ"ג-1963 (להלן – חוק המשמעת) קובע:

"עובד המדינה לא יפוטר בגלל עבירת משמעת אלא על פי פסק דין של בית הדין; הוראה זו לא תחול על פיטורים בתקופת הניסיון הנהוגה לגבי המשרה הנדונה, ולא על פיטורים מחמת הרשעה בעבירה שיש עמה קלון, ופיטורים בשתי נסיבות אלה לא ייראו כאמצעי משמעת לענין סעיף 62".

(ראו גם ענין פורטמן, פסקה 13).

39. חוק המשמעת בשירות המדינה מאפשר גם נקיטה באמצעי מינהלי של השעייה (סעיף 47(א)) וכן "השעייה דחופה" על פי סעיף 48(א) לחוק המשמעת.

מדברים אלה עולה, כי קיים שוני מהותי בתפיסת הליך הפיטורין של עובד מדינה בהשוואה לזה של איש משטרה וסוהר. בשירות המדינה, ככלל, פיטורין הם תוצאה של הליכי משמעת, וסמכות הפיטורין מופעלת בעקבות הליך משמעת בפני בית דין למשמעת. במשטרה ובשירות בתי הסוהר, הפיטורין הם אמצעי מינהלי הננקט בידי ראש המערכת, והם מתמקדים בהתאמת השוטר או הסוהר למילוי תפקידו, ובלא קשר של תלות הכרחי בין הליכי המשמעת או הליכים פליליים הננקטים כנגד איש השירות. שוני בסיסי זה מוסבר בתשתית הארגונית המיוחדת של מערכות המשטרה ושירות בתי הסוהר, ובצרכים המיוחדים של אותן מערכות, אשר הביאו בעבר להענקת סמכויות נרחבות לעומדים בראשן בתחום הארגון וכוח האדם.

סמכות פיטורי שוטר במשטרה – טיבה ומשמעותה

40. לאחר דיון בתשתית הנורמטיבית להפעלת סמכות פיטורי שוטר על פי פקודת המשטרה, נדון בטיבה של הסמכות ובשיקולים הרלבנטיים להפעלתה, הקשורים קשר הדוק לאופיו של התפקיד המשטרתי ותכליותיו. כפי שהובהר לעיל, סמכות פיטורי שוטרים, הנתונה כאמצעי מינהלי בידי מפכ"ל המשטרה, היא בעלת אופי מיוחד בהיותה בלתי תלויה בהליך המשמעתי או הפלילי העשוי להתנהל כנגד השוטר. היא בנויה בעיקרה על גורם ההתאמה של השוטר לתפקידו.

41. טיבה של סמכות פיטורין מיוחדת זו נעוץ במעמדה הייחודי של המשטרה, בחובותיה המיוחדות בבצוע תפקידיה, ובחובת האמון המיוחדת שחב שוטר בבצוע תפקידו כאיש אכיפת החוק. בהיות השוטרים אנשי אכיפת החוק, נדרשת מהם חובת אמון מיוחדת לתפקידם ולמערך המשטרה, ונדרש אמון מיוחד של הציבור באמינותם, בכושרם, ובמסירותם לתפקידם המיוחד. אמון הציבור באנשי המשטרה הוא אבן יסוד בפעולתה, שבלעדיו היא אינה יכולה למלא את תפקידה. בעניין גרין (פסקה 6) נאמר:

"המשטרה הינה מערכת המופקדת על שירות חיוני לציבור; ככזו, היא אחראית לביצוע משימות נרחבות בעלות חשיבות עליונה לחברה; משימות אלה מחייבות התאמה מלאה של המשרתים במשטרה לביצוע תפקידם החל בדרגים הנמוכים ולאורך כל סולם התפקידים עד להנהגה הבכירה. ההתאמה נדרשת הן ביכולת הביצוע של המשימות והן ברמה הערכית והמוסרית של השוטר, המשמש נציג מערכת אכיפת החוק. מכאן, ששילובו של אדם לתפקיד במשטרה כשהוא אינו מתאים לכך עלול לפגוע קשות במערך הביצוע של המשטרה, כמו גם בתדמיתה בעיני הציבור כגוף הפועל על בסיס ערכי הגינות וטוהר מידות. לפיכך, אינטרס ציבורי מן המעלה הראשונה הוא להבטיח קיומו של שירות משטרה תקין, יעיל, והגון, אשר ישא במטלות הקשות המוטלות עליו ברמה הראוייה".

(ראו גם בג"צ 7074/93 סויסא נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד מח(2), 749, 783 (1994) (להלן – עניין סויסא); עניין ויתקין, פסקה 14).

42. השמירה על אמון הציבור במערכת השירות הציבורי, ובמשטרה בכלל זה, מותנית, בין היתר, בהקפדה על נורמות החולשות על שערי הכניסה והיציאה של עובדי ציבור אל השירות הציבורי וממנו:

"הנה כי כן, ביסוד השירות הציבורי עומד האדם. עמידה על מינויו של האיש המתאים, והעברתו מתפקידו של האיש הלא מתאים, הם תנאי בסיסי לקיומו של שירות ציבורי הנהנה מאמון הציבור". (עניין סויסא, עמ' 775) (הדגשות לא במקור).

43. על שוטר במערך המשטרה חלה חובת אמון מיוחדת, בהיותו איש אכיפת חוק, הנזקק למלוא הסמכות המוסרית כדי לאכוף את החוק על זולתו. נדרשת ממנו הקפדה יתירה בקלה כחמורה (ענין סויסא, עמ' 783; בג"צ 4360/94 תיסיר טאטור נ' שר המשטרה, פ"ד נ(2) 560, עמ' 565-567 (1996)). במיוחד, נדרש השוטר לקיים סטנדרטים גבוהים של רמת פעולה ואמינות כאשר הוא בא במגע עם האזרח שכלפיו הוא מפעיל סמכות ומרות. שימוש לרעה בהפעלת מרות זו מהווה פגיעה בעלת חומרה מיוחדת לא רק כלפי הנפגע עצמו, אלא גם כלפי המערכת המשטרתית המופקדת על אכיפת החוק, ונשענת על אמון הציבור בהגינותה וברמתה הערכית. חובתם של שוטרים לקיים סטנדרט התנהגות המתאפיין ברמה ערכית גבוהה במיוחד, מצריך סמכות מינהלית רחבה לנקוט באמצעי הרחקה מינהליים כלפי מי שסטה סטייה ממשית מסטנדרט זה, וכשל כשל מהותי בקיום דרישות התפקיד, באופן שהמשך שירותו במשטרה עלול להסב נזק לתפקודה ולתדמיתה של המשטרה בעיני הציבור. מכאן מקור סמכותו הרחבה של מפכ"ל המשטרה לנקוט אמצעים מינהליים כנגד שוטר החשוד בעבירה שיש עמה קלון, אשר אינם מותנים בהכרח בהליך משמעת או בהליך פלילי המתנהלים נגדו, ובתוצאותיהם. אמצעי זה הוא בעל אופי מינהלי שאינו ענישתי, ותכליתו להגן על אינטרס הציבור בקיום מערך משטרה הראוי לתפקידו ולמשימותיו, ולהבטיח את אמון הציבור במשטרה, שבלעדיו ייפגע כוחה לבצע את תפקידיה.

אמות המידה לשימוש בסמכות המינהלית של פיטורי שוטר

44. עמדנו על טיבה של סמכות הפיטורין המינהלית הנתונה בידי מפכ"ל המשטרה, על טעמיה, ועל אי תלותה בהליכי משמעת והליכים פליליים בעניינו של השוטר. עם זאת, בצד שיקול הדעת הרחב הנתון למפכ"ל בשימוש בסמכות הפיטורין, מוטלת עליו חובה להפעילה בסבירות ובמידתיות, בשים לב לחריפותו וקיצוניותו של אמצעי ההוצאה של אדם ממערך המשטרה. עקרון המידתיות מחייב כי יתקיים יחס ראוי בין המטרה שמבקשים להגשים, לבין האמצעים הננקטים להגשמתה. ככלל, בגדרי המידתיות, נבחנת תכליתה של פעולת הרשות, האמצעים בהם נקטה, ומידת התאמתם לתכלית לשמה הם נועדו.

45. חובת ההקפדה על דרישת המידתיות בברירת האמצעי המנהלי המתאים הננקט כלפי שוטר שסטה מן השורה, נדרשת במיוחד מקום שקיים מידרג של אמצעים אפשריים, מתוכם יש לברור את המתאים ביותר לנסיבותיו של המקרה הספציפי. בברירה זו יש להשקיף לא רק על ההיבט הציבורי הקשור באינטרס המערכתי של המשטרה, אלא לתת את הדעת גם לעניינו של השוטר כפרט, ולהשפעה הצפויה מהאמצעי המינהלי האמור להינקט כלפיו על גורלו האישי. יש לזכור, כי מאחורי שוטר לובש מדים, מצויים, ברוב המקרים, משפחה, אישה וילדים, אשר גורלו של השוטר כרוך ואחוז בגורלם. הרחקתו מהמשטרה היא מכה קשה לא רק לבעל התפקיד, אלא גם להם. המכה אינה מצטמצמת לפן הכלכלי של התא המשפחתי, ולחוסר הוודאות שנוצר בפרנסת המשפחה. היא כרוכה גם בפגיעה קשה בכבוד בעל התפקיד, ובכבודה של משפחתו בעיני הסביבה הקרובה, ובמארג חייה החברתיים. בהחלת עקרון המידתיות יש, אפוא, לנקוט בדרך אשר תגשים, מצד אחד, את ההגנה הנדרשת על מערך המשטרה, ומצד שני, תמנע פגיעה בשוטר מעבר למידה הנדרשת לצורך השגת התכלית הראויה בהפעלת האמצעי המינהלי.

שלב הפעלת האמצעי המינהלי

46. השימוש באמצעי מינהלי של פיטורי שוטר, הכרוך בפגיעה קשה בפרט, מחייב התייחסות לשלב הפעלתו מבחינת רמת גיבוש החשדות כנגד האדם הנוגע בדבר. כדי למנוע פגיעה בלתי ראויה בפרט, נדרש, בדרך כלל, כי ההחלטה בדבר הפעלת האמצעי המינהלי תותנה בקיום תשתית מספקת של ראיות מינהליות, אשר תצדיק נקיטת האמצעי האמור. גם כאשר מדובר בחשד לעבירה מן הסוג המצדיק נקיטה מיידית של אמצעי מינהלי, יש חובה להבטיח כי לא תיעשה פעולה בלא קיום תשתית ראייתית מספקת המבססת את אמינות החשדות, המצביעה על צורך ממשי בהרחקתו של השוטר משירות המשטרה.

משקל הנסיבות האישיות של השוטר

47. בבחינת סבירות שיקול הדעת בשימוש המפכ"ל בסמכות הפיטורין, יש להתחשב, בין היתר, ברקע האישי של השוטר ונסיבות שירותו. זכויותיו של שוטר המשמש שנים רבות בתפקידו במשטרה ראויות שתשמשנה שיקולים לקולא בהחלטה על גורלו בשירות, גם לאחר שמעד. לעומת זאת, אם מעידתו היא חלק מתמונה רחבה יותר של אי התאמה לתפקיד, כי אז רקע קודם זה עלול לשמש לחומרה. נסיבות אישיות, ובכללן מצב בריאות, מצב משפחתי, פוטנציאל אפשרויות פרנסה עם עזיבת המשטרה - כל אלה הם גורמים שיש לתת עליהם את הדעת, ולייחס להם משקל יחסי מתאים.

גורם ההרתעה

48. גורמי ההרתעה והמניעה המערכתיים עשויים אף הם לשמש שיקולים בעלי משקל בהחלטה בדבר פיטורי שוטר בשל חשד לעבירה. המסר של פיטורי שוטר בשל חשד למעשה חמור, הפוגע בסטנדרט התנהגות הנדרש מאיש משטרה, שקול כאמירה בעלת אופי ערכי-מוסרי של הנהגת המערכת, ויש לו משמעות ומשקל כלליים במערך אכיפת נורמות ההתנהגות על כלל השוטרים המשרתים במערך המשטרתי.

זכות השימוע

49. שוטר הצפוי לפיטורין מהמשטרה זכאי להישמע בפני בעל הסמכות. הזכות לטעון ולהישמע חייבת ביישום קפדני במיוחד לאור הקיצוניות שבאמצעי הפיטורין ואי תלותו בהליך פלילי או משמעתי. זכות הטיעון בפני רשות מינהלית, הנתונה לאדם העשוי להיפגע, מעוגנת בכללי הצדק הטבעי (בג"צ 962/07 לירן נ' היועץ המשפטי לממשלה (לא פורסם, 1.4.07); בג"צ 3379/03 מוסטקי נ' פרקליטות המדינה, פ"ד נח(3) 865, פסקה 27 (2004));

50. בענייננו, זכות השימוע מעוגנת גם בפקודת הקבע. סעיף ו' לפקודה קובע:

שמיעת גרסתו של מי שעניינו נדון

1. אם ימצא ראש אכ"א כי יש, לכאורה, בסיס לפיטורין או להשעיה, יוזמן איש המשטרה לראיון עם ראש אכ"א או עם נציג מטעמו, לפני שתתקבל כל החלטה.

2. בראיון יימסר לאיש המשטרה, שנערך דיון בדבר פיטוריו, או שנערך דיון בדבר השעייתו, ויפורטו בפניו המעשים או ההאשמות המהווים בסיס לדיון.

3. אם הדיון מבוסס גם על טיב שירותו במשטרה – תימסר לו גם תמצית הממצאים, כפי שנרשמו על ידי ראש מדור משטרה ומשמעת.

4. איש המשטרה יתבקש למסור את תגובתו.

5. ההודעה שתימסר לאיש המשטרה ותגובתו יירשמו במלואן.

6. גרסתו של איש המשטרה תהווה חלק מכלל החומר שיועבר לכל מי שיש לו הסמכות להחליט או לאשר פיטורין או השעיה.

51. זכות הטיעון של שוטר המצוי בסיכון לפיטורין מעוגנת, אפוא, לא רק בעקרונות כלליים של צדק טבעי, אלא גם בפקודת הקבע של המשטרה. כל אימת שהגורם המוסמך שוקל להפעיל אמצעים מינהליים כנגד שוטר, עליו להקפיד על יישומה המלא של זכות הטיעון בשל חשיבותה בהליך קבלת ההחלטה, ונוכח השלכתה על זכויותיו ומעמדו של הפרט העלול להיפגע ממנה.

היקף הביקורת השיפוטית על החלטת פיטורין של שוטר

52. החלטת הגורם המוסמך במשטרה לפטר שוטר במסגרת סעיף 10(2) לפקודת המשטרה, נמנית על ההחלטות המינהליות הנתונות לביקורת שיפוטית של בית המשפט הגבוה לצדק (סעיף 93א לפקודת המשטרה; עניין גרין, פסקה 6; בג"צ 1214/97 חלמיש נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד נג(2) 647 (1999)). על החלטה כזו חלים הכללים המקובלים ביחס להפעלת ביקורת שיפוטית, שעיקרם בכך כי בית המשפט לא יתערב בהחלטת הגורם המוסמך אלא אם נפלו בה פגמים מינהליים כגון חריגה מסמכות, פגיעה בכללי צדק טבעי, שיקולים זרים או אי-סבירות קיצונית היורדת לשורשם של דברים. במערכת המשטרה, מירווח שיקול הדעת הנתון לרשות המוסמכת בדבר התאמת אדם לביצוע תפקידו בשירות היא רחבה, וממילא נכונות בית משפט זה להתערב בשיקול דעתה הוא צר במיוחד (בג"צ 651/86 מלכה נ' שר המשטרה, פ"ד מ(4) 546, 655-6 (1986) ; בג"צ 961/92 בן יאיר נ' מפכ"ל המשטרה, פ"ד מו(3) 516 (1992) ; בג"צ 3866/96 שיבליס נ' השר לבטחון פנים, פ"ד נ(4) 814 (1996); בג"צ 66/85 לריה נ' משטרת ישראל, פ"ד לט(2) 724 (1985)).

מן הכלל אל הפרט

53. בעקבות ניתוח ההסדר הנורמטיבי העומד בתשתית ענייננו כאן, נראה כי התנאים להפעלת סמכות הפיטורין הנתונה למפכ"ל המשטרה על פי סעיף 10(2) לפקודת המשטרה נתקיימו, ולא נפל פגם מינהלי בהחלטה מן הסוג המצדיק התערבות שיפוטית על ידי בית משפט זה.

54. מסכת העובדות, כפי שעלתה מתלונתה של המתלוננת, וכפי שנתעצבה באמצעות הודאתו של העותר במעשים, מעלה חשד לכאורה כי העותר ביצע כלפי המתלוננת עבירות של מעשה מגונה והטרדה מינית שיש עמן קלון.

55. מהתשתית הראייתית עולה, לכאורה, כי העותר השתמש במרות הנתונה לו מכוח תפקידו כשוטר במדים כדי להניע את המתלוננת בטענות שווא לעבור מרכבה לרכב המשטרה בו נהג. בעת שהתיישבה במכוניתו, ביצע בה מעשים מגונים ומעשי הטרדה מינית. בעשותו כן, הוא ביצע, לכאורה, עבירות שאדם מן השורה עשוי היה לתת עליהם את הדין ולהיענש בגינם. כאיש משטרה, רף החומרה הנלווה לחשדות אלה גבוה במיוחד, וזאת על שום חובות הנאמנות והאמון המיוחדים החלים על איש משטרה במילוי תפקידו, ודרישת ניקיון הכפיים וטוהר המידות המתחייבים ממי שנמנה, הוא עצמו, על מערכת אכיפת החוק, המופקדת על קיום נורמות ההתנהגות הראויות של בני הציבור.

56. מעשיו של העותר, על פי הודאתו הוא, מהווים, לכאורה, עבירות שיש עמן קלון. "עבירה שיש עמה קלון" הוגדרה בסעיף 4 לפקודת הקבע של המשטרה כ-

"עבירה שיש בה, על פי טיבה ועל פי נסיבות ביצועה, משום חוסר נקיון כפיים, או פגיעה בטוהר המידות, או פגיעה באמות המידה המוסריות המחייבות אדם במעמד של איש משטרה".

מעשיו לכאורה של העותר, אשר נחשד כי השתמש בשררת תפקידו כדי לפגוע במתלוננת במעשה מגונה ובהטרדה מינית, פוגעים פגיעה ממשית באמות המידה המוסריות המחייבות איש משטרה, ועונים בכך להגדרת מעשים שיש עימם "קלון" כמשמעותו בפקודת הקבע.

57. על פי סעיף ב(1) לפקודת הקבע, חשד כלפי איש משטרה לביצוע עבירה שיש עמה קלון, המבוסס על הודאה בכתב בבצוע העבירה, או על ראיות בלתי תלויות וחד משמעיות המבססות את החשד – יביא לפיטוריו. ההנחה היא כי אין מדובר בחסימת שיקול הדעת של הגורם המוסמך לסטות מקו הפיטורין בהימצא נסיבות מתאימות לכך, אך הוראה זו בפקודת הקבע משקפת את נקודת המוצא הננקטת בדרך כלל במצבים כגון אלה, בכפוף למכלול שיקולים שונים שיש לשוקלם.

58. העותר הודה במעשים שיוחסו לו כלפי המתלוננת. אין לקבל את טענתו כי במסגרת הודאתו לא הוכח לכאורה היסוד הנפשי הפלילי הנדרש לצורך גיבוש העבירות המיוחסות לו. היסוד הנפשי, אותה כוונה שבלב, מוסק מן המעשים, והחזקה כי אדם מתכוון לתוצאות הטבעיות המתבקשות ממעשיו, חלה ופועלת גם במקרה זה, אלא אם העותר היה מציג טיעון משכנע שהיה בו כדי להפריך חזקה זו. ההסבר שנתן העותר, לפיו ניסה במעשיו להרגיע את המתלוננת, שהייתה מבוהלת ולחוצה מההתרחשויות, אינו יכול להתקבל. הודאת העותר במעשים, בשילוב עם פרטי תלונת המתלוננת, מספקים, לכאורה, תשתית ראייתית מינהלית קוהרנטית, המספקת לצורך הפעלת סמכות הפיטורין.

59. העותר טוען עוד כי החלטת הפיטורין חורגת בנסיבות העניין בחריגה קיצונית מדרישת הסבירות, וכי גם מסיבה זו דינה להתבטל.

ההתנהגות המיוחסת לעותר כלפי המתלוננת מצביעה על הפרה חמורה של חובת האמון, הנדרשת משוטר במדים, כלפי תפקידו וכלפי מערך המשטרה עליו הוא נמנה. עשיית שימוש לרעה במעמד השוטר כדי לעכב שלא כדין אזרחית במהלך נסיעתה, וניצול עיכוב זה כדי לבצע בה מעשים מגונים ולהטרידה מינית, תוך פגיעה בכבודה ובפרטיותה, משקפים שורה של מעשים הסוטים סטייה ממשית מנורמת ההתנהגות הנדרשת משוטר. אכן, מעשי הטרדה מינית הם חמורים כשלעצמם. הם חמורים פי כמה כאשר הם מתבצעים במסגרת שירות המדינה ואגב ניצול מרות; חומרה יתירה פי כמה נלווית להם כאשר הם נעשים בידי איש משטרה, הנדרש מכוח תפקידו להתנהגות ברמה אתית גבוהה במיוחד, כמי שנמנה על מערכת אכיפת החוק (על חומרתם של מעשי הטרדה מינית בשירות המדינה ראו עש"מ 309/01 זרזר נ' נציב שירות המדינה, פ"ד נה(2) 830 (2001); עש"מ 1928/00 מדינת ישראל נ' ברוכין, פ"ד נד(3) 694 (2000); עש"מ 5771/01 פודלובסקי נ' נציב שירות המדינה, פ"ד נו(1) 463 (2001)); עש"מ 11976/05 חליל נ' נציבות שירות המדינה (לא פורסם, 11.4.07); עש"מ 2192/06 רחמני נ' נציב שירות המדינה (לא פורסם, 5.4.07), במיוחד פסקאות 10-13).

60. מנגד, לא ניתן להתעלם מחומרתו של אמצעי הפיטורין שננקט ביחס לעותר בענייננו, בשים לב, בין היתר, לעובדה כי שירת 22 שנים במשטרה, ונראה כי שירותו עד לאותה מעידה קשה היה תקין. כן יש להניח, כי משמעות הפיטורין עבור העותר היוותה מכה קשה לו ולמשפחתו הן מהבחינה הכלכלית, והן מהבחינה החברתית. עם זאת, קיום ראיות מינהליות כנגד איש משטרה בדבר ביצוע עבירות של מעשה מגונה והטרדה מינית תוך כדי ביצוע תפקידו, נושא חומרה מיוחדת מבחינה מערכתית. בהעדר נסיבות אישיות מיוחדות ויוצאות דופן, אין לראות פגם של חוסר סבירות קיצוני בגישת הגורם המוסמך, אשר ראה לתת משקל מכריע לגורם המערכתי, הבנוי, מצד אחד - על פגיעה באמון ביכולתו של העותר למלא בעתיד את תפקידו במשטרה תוך עמידה בכללי ההתנהגות הנדרשים, ומצד שני – על הצורך לעמוד על רף התנהגות ראוי לצורך הרתעת שוטרים אחרים מסטייה דומה בהתנהגותם.

61. מתחם שיקול הדעת הנתון לרשות המוסמכת להחליט בדבר האמצעי המינהלי המתאים במקרה של כשל בהתנהגות שוטר הוא רחב מאוד. אין לומר כי שיקול הדעת שהרשות הפעילה במקרה זה סטה סטייה קיצונית ממתחם הסבירות. לפיכך, אפילו אם ייאמר כי ניתן היה בנסיבות העניין להפעיל אמצעי מינהלי מתון יותר כלפי העותר, גם אז לא קמה עילת התערבות שיפוטית בהחלטת הפיטורין.

יש עוד לציין כי לעותר נערך שימוע, ועמדתו נשמעה בהרחבה.

62. לפני סיום, ומעבר לנדרש, יצויין, כי נראה שראוי היה לעגן בחקיקה ראשית מפורטת את סמכויות הרשות המוסמכת במשטרה להפעיל אמצעים מינהליים כלפי שוטרים שסטו מן השורה. ראוי כי סוגיה זו תוסדר במלואה, תוך קביעת התנאים לשימוש בסמכויות אלה, תוך תחימת יחס ברור בינם לבין הסמכויות הנתונות לגורמי המשמעת במשטרה על פי דיני המשמעת, ולבין ההליך הפלילי, תוך יצירת הרמוניזציה בין תחומים אלה. במסגרת הסדר חקיקתי זה, נדרש איזון בין הצורך, מצד אחד, להבטיח את רמת התנהגותו האתית של איש המשטרה כדי להגן על תיפקודה הראוי של המשטרה ועל אמון הציבור בה, ומנגד – יש להגן על זכויות השוטר כפרט, ובכלל זה על כבודו ועל עיסוקו, תוך שימת לב לכללי המשפט הציבורי והחוקתי (ראו דו"ח הוועדה הציבורית לחוק משטרה חדש, סיוון תשנ"ט - יוני 1999, 9-10, 49-51, 70-72; דו"ח ביקורת מבקר משרד המשטרה: הטיפול המערכתי בתופעת אלימות שוטרים, שבט תשנ"ג-פברואר 1993, 48-50).

אציע לדחות את העתירה, ללא צו להוצאות.

ש ו פ ט ת

השופט י' דנציגר:

אני מסכים.

ש ו פ ט

השופט ע' פוגלמן:

אני מסכים.

ש ו פ ט

לפיכך הוחלט כאמור בפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה.

ניתן היום, י"ד בתמוז תשס"ט (6.7.09).

ש ו פ ט ת ש ו פ ט ש ו פ ט

_________________________

העותק כפוף לשינויי עריכה וניסוח. 07082250_R05.doc יט

מרכז מידע, טל' 02-6593666 ; אתר אינטרנט, www.court.gov.il