בית הדין הארצי לעבודה

עסק000075/05

המערערים	1. הסתדרות המעו"ף 2. ועד עובדי עיריית רחובות
	-
המשיבות	1. עיריית רחובות 2. מדינת ישראל - הממונה על השכר והסכמי עבודה במשרד האוצר
בפני: הנשיא סטיב אדלר, השופטת נילי ארד, השופט שמואל צור נציג עובדים, מר יוסי דהאן נציג מעבידים, מר אבי ברק
בשם הסתדרות המעו"ף: עו"ד מרדכי לוין, עו"ד מור סטולר בשם ועד עובדי עיריית רחובות: עו"ד בני כהן, עו"ד עמי פרנקל בשם עירית רחובות: עו"ד כרמית לוי בשם מדינת ישראל: עו"ד אביגיל בורוביץ

פסק דין

השופטת נילי ארד

1. המערערים (להלן גם: הסתדרות הפקידים או נציגות העובדים) הגישו לבית הדין האזורי בתל אביב (השופטת מיכל לויט ונציגי ציבור מר גמליאל ומר אלדר; סק 97/04, סק 98/04) בקשת צד בסכסוך קיבוצי כנגד החלטתו של הממונה על השכר במשרד האוצר (להלן: הממונה על השכר או הממונה) בדבר חריגה בשכרם של 339 מעובדי המשיבה 1 (להלן: עיריית רחובות או העיריה) ותוצאותיה. בית הדין האזורי דחה את בקשת הצד והצהיר כי החלטת הממונה בעינה עומדת וכי העירייה תבצע בהתאם את ניכויי השכר המתחייבים הימנה.

כנגד פסיקתו של בית הדין האזורי מוסב ערעור זה, ועיקרו בפרשנות אותה יש ליתן להוראתו של סעיף 4.1 להסכם הקיבוצי מיום 3 במרץ 1999 והשלכותיה של הוראה זו על הסכמים קודמים, מכוחם שולמו לעובדים תוספות השכר מושא החלטתו של הממונה.

המערך ההסכמי

2. משנת 1993 ואילך התקיים שיח ושיג בין עיריית רחובות לבין הממונה על השכר, משרד הפנים ומבקר המדינה, נוכח דרישתן של רשויות אלה מן העירייה לבצע תיקון חריגות שכר, עליהן עמדו וכנגדן התריעו, כל רשות בתחום סמכותה ואחריותה. בד בבד, ונוכח סכסוכי עבודה והצורך בהבראת העירייה, התקיימו הליכי משא ומתן בין הממונה על השכר לבין העירייה ונציגות העובדים במגמה להגיע להסדר הבראה מוסכם, לרבות קיצוץ שכר עובדי העירייה והימנעות מחריגות שכר. מהלכים אלה לא עלו יפה.

בין לבין התגבשו הסכמים מקומיים והסכמים ארציים. על אלה מביניהם להם נגיעה ישירה לענייננו נעמוד להלן.

3. בהסכם מינואר 1995 הסכימו העובדים לוותר על אחוזים משכרם לשנה אחת כנגד התחייבות העירייה שלא לפגוע בשכרם (להלן: הסכם ינואר 95). תביעת העובדים למימוש זכויותיהם על פי אותו הסכם התבררה בבית הדין האזורי בתל אביב (השופטת עליה פוגל; תב"ע נז/3-4 עיריית רחובות – הסתדרות הפקידים ואח'). בעידודו של בית הדין - כך לטענת המערערים - הסתיים הסכסוך בהסכם פשרה שקיבל תוקף של פסק דין ביום 20.2.97 (להלן: הסכם פברואר 97). במסגרת זו הוסכם "... לדחות את החלתם המיידית של ההסכמים המקומיים לתקופה של 3 שנים עד ליום 31.12.99". הסכם פברואר 97 ופסק הדין המאשר תוקפו לא הובאו לידיעת הממונה ולא קיבלו אישורו.

הסכם מרץ 99

4. בתאריך 3 במרץ 1999 נחתם הסכם קיבוצי כללי בין הסתדרות העובדים הכללית החדשה – האגף לאיגוד מקצועי והסתדרות הפקידים עובדי המינהל והשירותים (להלן: ההסתדרות) לבין מרכז השלטון המקומי וגופים נוספים (להלן: המעסיקים), בהסכמת הממונה על השכר כפי שניתנה בגוף ההסכם (להלן: הסכם מרץ 99 או ההסכם). הסכם זה אומץ בפברואר 2002 במסגרת פרק ה' לחוקת העבודה לעובדי הרשויות המקומיות (נוסח משולב) (להלן: חוקת העבודה) והיה לחלק בלתי נפרד הימנה. מבין ההוראות שבהסכם מרץ 99 נעמוד להלן על אלה שהן בעלות חשיבות לענייננו:

בסעיף ההגדרות נאמר:

· המועד הקובע - 31.8.98.

· הסכמים מקומיים – תנאים ותניות בעניין שכר, או הטבות כספיות אחרות הקשורות לעבודה, למעט בעניין פרישה וגמלאות, שנחתמו שהוסכמו, שנקבעו, או שהונהגו, בין הצדדים או מי מיחידיהם, בהסכמים קיבוציים, או בהסדרים קיבוציים דו-צדדים או חד צדיים; או בהסכמות; או בהתחייבויות אחרות, בין שמקורם בכתב, בנוהג או בעל-פה.

· החוק – חוק יסודות התקציב, התשמ"ה – 1985.

· שכר גבוה – משכורת העולה על 82.5% משכר מנכ"ל ברשות מקומית בה מועסק העובד, בהתאם לטבלת השכר של העובדים הבכירים ברשויות המקומיות, כפי שזו תעודכן מעת לעת בחוזר מנכ"ל משרד הפנים, או בהסכם השקלי המפורט בטבלה המצורפת כנספח א' לפי הגבוה מביניהם.

· עובדים ותיקים – עובדים, אשר בתום חודש ממועד חתימת ההסכם מועסקים אצל המעסיקים עליהם חל הסכם זה.

בסעיף 3 שעניינו תחולת ההסכם נאמר:

" הסכם זה יחול, החל מהמועד הקובע, על כל העובדים בשירות המעסיקים הכלולים בהסכם זה, המיוצגים על ידי הסתדרות העובדים הכללית החדשה, בדירוגים השנים, למעט עובדים שתנאי עבודתם מוסדרים בחוזים אישיים"

ובסעיף 4 שכותרתו: הסכמים מקומיים מ-1.4.82 עד למועד הקובע, עליו סב ציר דיוננו בערעור זה, נקבע כך:

" 4.1 כל ההסכמים המקומיים שנחתמו, שהוסכמו, שנקבעו או שהונהגו מ-1.4.1982 ועד למועד הקובע, אשר לא אושרו על ידי הממונה על השכר, וכפי שהם מיושמים על כל עובד ועובד ערב חתימת ההסכם, ימשיכו לחול על עובדים ותיקים, ככל שאין בהם לגרום לשכרו של עובד ותיק להיות שכר גבוה כהגדרתו בהסכם זה, אלא אם כן תוקנו או בוטלו ע"י הוראה מהוראות הסכם זה, ויהיו מאושרים לפי סעיף 29(א) לחוק כמפורט באישור הממונה על השכר בסיפא להסכם זה.

4.2 הוראת סעיף 4.1 תחול רק לגבי עובד ותיק שאינו בעל שכר גבוה וכל עוד אינו בעל שכר גבוה".

עניינו של סעיף 13 להסכם ביישוב חילוקי דעות וכך נאמר בו:

" 13.1 ועדת מעקב בהרכב של יו"ר האגף לאיגוד מקצועי והממונה על השכר והסכמי עבודה, תעקוב אחרי ביצועו של הסכם זה ותכריע בחילוקי דיעות הנוגעים לו.

הגיעה ועדת המעקב להחלטה מוסכמת, תהיה החלטתה סופית, תחייב את כל הצדדים, תרשם כהסכם קיבוצי, ותחשב כמאושרת לפי סעיף 29(א) לחוק" (להלן: ועדת המעקב). בהעדר הכרעה רשאים הצדדים לפנות לערכאות שיפוטיות.

הסכם יוני 99

5. בחלוף שלושה חודשים מהסכם מרץ 99 נחתם בתאריך 7.6.1999 הסכם קיבוצי בין נציגות העובדים לבין עיריית רחובות, באישור ההסתדרות הכללית ומרכז השלטון המקומי. בחתימת הצדדים על הסכם זה ניתן תוקף לתכנית הבראה של העירייה אשר כללה שורת הסכמות, בהן אלה הצריכות לענייננו: פיטוריהם של 80 מעובדי העירייה; הפחתה משכר העובדים החל מחודש מאי 1999 בסכום כולל שלא יעלה על 2.5 מליון ש"ח, כאשר הפחתת השכר המצטברת תוחזר לעובדים בצירוף הפרשי הצמדה במועד פרישתם לגמלאות, או עם סיום העסקתם בעירייה (להלן: הפחתת השכר או ההלוואה); נקבעו הסדרים בנוגע לתשלום הטבות השכר הנדחות לפי הסכם 97. זאת, במסגרת תשלום "חובות עבר" לעובדים שמקורם, בין היתר, בהסכמים קיבוציים ובהסדרים קיבוציים שהיו בתוקף "וקיימים היו אצל המעביד עובר לחתימת הסכם זה ובלבד שאין מדובר בהוראות המנוגדות לחוקי העבודה ולנורמות המקובלות במשק" (להלן: הסכם יוני 99). אף הסכם זה לא הובא לידיעת הממונה על השכר ולאישורו.

במאמר מוסגר יצוין, כי הטבות השכר הנדחות לפי הסכם פברואר 97 ותשלומן בפועל לעובדי העירייה לאחר הסכם יוני 99, הם שעמדו לבחינת הממונה במסגרת סמכותו לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, תשמ"ה-1985 (להלן: חוק יסודות התקציב או החוק). החלטת הממונה הקובעת כי הטבות שכר אלה הן תשלום חורג כמשמעותו בחוק ופעולת העירייה להסדרת תשלום השכר הן מושא דיוננו בערעור.

החלטת הממונה

6. במכתב מיום 3.8.2003 הודיעו נציגי הממונה על השכר במשרד האוצר ונציגי האגף לכוח אדם ושכר ברשויות המקומיות לראש העיר רחובות על תוצאות ביקורת השכר שערכו בעירייה ביום 19.2.2003 (להלן: דו"ח הביקורת). בין היתר נאמר בדו"ח כך:

" במסגרת הביקורת נבדקו תלושי שכר של 320 מעובדי העירייה לחודשים 8/98 ו – 8/02. מכסה זו של עובדים נבחרה ע"י נציגי העירייה בשל העובדה שהיה שינוי בשכרם בתקופה שמתחילה אחרי 8/98, החודש הקובע להסכם הקיבוצי מיום ה-3.3.99.

מהבדיקה עולה כי העירייה משלמת תוספות שכר שהינם [צ"ל – הינן] בניגוד להסכם הקיבוצי מיום ה-3.3.99... ובניגוד להסכמים קיבוציים אחרים...".

נוכח חריגות השכר שנמצאו, ולפי ההנחיות שבדו"ח הביקורת נדרשה העירייה להודיע לעובדים על התיקון שייעשה בשכרם של מי שיסכימו לכך, לרבות אפשרות לדרישת השבה של סכומים ששולמו ממרץ 1999. בנוסף הודע לעירייה ולנציגות העובדים, כי בהיעדר הסכמה לתיקון חריגות השכר יועבר הטיפול "לממונה על האכיפה במשרד האוצר כדי שיפעיל סמכותו לפי סעיף 29 לחוק..." וכמו כן תתחייב "הפעלת סמכויותיו של משרד הפנים לפי סעיף 26 לחוק יסודות התקציב (עיכוב מענקים לרשות)".

7. משך תשעה חודשים, ממועד משלוח הדו"ח לעירייה באוגוסט 2003 ועד לחודש מאי 2004, התקיימו מגעים שוטפים וחליפת מכתבים בין הממונה לבין העירייה ונציגות העובדים, בניסיון להגיע לטיפול מוסכם בחריגות השכר שנמצאו. משכל אלה לא עלו יפה הפעיל הממונה את סמכותו לפי סעיף 29א' לחוק, ובמכתב מיום 16.5.2004 הודיע לראש העירייה ולנציגות העובדים כי נוכח תנאי השכר והפרישה של עובדים, שוקל הממונה להפעיל את סמכותו לפי סעיף 29ב' לחוק יסודות התקציב כלפי חלק מעובדי העירייה (להלן: החלטת הביניים).

8. כנגד החלטה זו הגישו המערערים לבית הדין האזורי בתל-אביב בקשת צד בסכסוך קיבוצי ובקשת סעד זמני דחוף למניעת יישומה. הליך זה הסתיים בהסכמת הצדדים לקיים שימוע פרטני בכתב לעובדים ודחיית יישום החלטת הביניים. בנוסף המליץ בית הדין על כינוסה של ועדת המעקב לפי הוראות סעיף 13 להסכם מרץ 99 ועל המשך קיום המגעים בין הצדדים.

ההחלטה הסופית

9. בהתאם להחלטת בית הדין כונסה ועדת המעקב, אולם לא הגיעה לכלל הכרעה, ולמרות מגעי הצדדים נותרה המחלוקת בעינה. אי לכך, ולאחר שנבחנו טענותיו של כל אחד ואחד מן העובדים במסגרת הליכי השימוע, הפעיל הממונה את סמכותו לפי סעיף 29ב' לחוק, ובמכתב מיום 26.8.2004 הודיע לראש העיר על החלטתו הסופית. במסגרת זו נדרשה העירייה להפחית משכרם של 339 מעובדי העירייה (להלן גם: העובדים) החל ממשכורת חודש מאי 2004, ו"לתבוע השבת כל סכום ששולם לעובדים בניגוד לחוק בעבר". עם זאת, "לפנים משורת הדין ובהתחשב בנסיבות המיוחדות של המקרה", קבע הממונה כי "העובדים ידרשו להשיב את הסכומים החורגים ששולמו להם החל מיום 1.1.2003 בלבד, ועד למועד ביצוע החלטתי זו". התייחסות הממונה נקבעה בהחלטות פרטניות לאחר ש"סוגיית ההשבה נבחנה לגבי כל עובד ועובד בנפרד". הוסיף הממונה והודיע, כי "בהסכמת העובד" ניתן לבצע את השבת הסכומים שהתקבלו ביתר ב-36 תשלומים חודשיים שווים בצירוף הפרשי הצמדה (להלן: החלטת הממונה או ההחלטה).

עמדות הצדדים בבקשת הצד

10. כנגד החלטת הממונה הגישה נציגות העובדים לבית הדין האזורי בקשת צד מתוקנת לסכסוך קיבוצי. במסגרת טיעוניהם התייחסו הצדדים, בין היתר, לשלוש קבוצות עובדים כלפיהן כוונה ההחלטה. כעולה מפסק הדין שבערעור היו אלה עיקרי הטענות שהובאו לפני בית הדין האזורי בנדון זה:

הסייעות בגני הילדים: לטענת נציגות העובדים נשללה מהן שלא כדין תוספת מאמץ בשיעור 10%. תשלום התוספת הוסדר בהסכם פברואר 97 וביצועה בפועל נדחה ל"מועד עתידי"; מנגד, טען הממונה, כי מדובר בהטבת שכר בלתי חוקית ששולמה בניגוד לחוקת העבודה, בה נקבעה תוספת מאמץ בשיעור 10% לעובדים בעבודת כפיים בלבד.

סייעות בחינוך המיוחד: טענה נציגות העובדים, כי מתוקף הסכם משנת 2002 בין העירייה לוועד העובדים, שולמה לסייעות אלה תוספת אחוזית, תמורת הגדלת שעות העבודה ומטלות נוספות, מבלי לשנות מהיקף המשרה; הממונה מצידו טען, כי לפי המתחייב מחוקת העבודה על סייעות אלה לשהות בפועל שעה מעבר לשעות העבודה. בפועל, שילמה העיירה לסייעות אלה תוספת בת 20% ו-2 שעות נוספות גלובליות. זוהי תוספת שכר חריגה שמקורה בהסכם משנת 2000 שאף אינה נהנית מהגנת הסכם מרץ 99. הוסיף הממונה וטען, כי לפי שקבע בהחלטתו ובהתאם לחוקת העבודה, אפשרית דרישת העירייה לשעת עבודה נוספת מדי יום, כאשר התשלום עבור העבודה הנוספת ייעשה לפי דיווח על ביצוע העבודה בפועל. בכך יימנע תקדים של הגדלת היקף המשרה באופן מלאכותי, בניגוד להוראות חוקת העבודה.

הגדלת היקף המשרה: לטענת נציגות העובדים הוגדל היקף משרה של עובדים שהועסקו במשרה חלקית, משיקולים כלכליים של העירייה ובהסכמה. מנגד טען הממונה, כי המדובר בתשלום חורג. זאת, נוכח אופיו הגלובלי של התשלום עבור שעות נוספות ללא עבודה בפועל וללא כל תנאי, שתוצאתו הכללת התוספת בשכר הקובע לפנסיה. בעקבות השימוע הפרטני הייתה עמדת הממונה כי "עובד שהיקף המטלות עליו גדל, רשאי לקבל תשלום בגין עבודה בשעות נוספות בהתאם לדיווח על ביצוע בפועל" כנהוג בשירות המדינה, ולפי המתיישב עם תקנת הציבור ומדיניות ציבורית ראויה.

סיווג העיר: הוסיפה נציגות העובדים וטענה, כי לפי חוקת העבודה, כאשר מספר התושבים עולה על 100,000 משתנה סיווג העיר מרמה ב' לרמה א', ולכך השפעה ישירה על דרגות השכר המשתלם לעובדים המועסקים בתפקידים מסוימים בעירייה. בהסתמך על נתוני משרד הפנים, עלה מספר תושבי רחובות על 100,000 בספטמבר 1998 וממועד זה ואילך הפכה לעיר ברמה א'. בהתאם נדרשה העלאת שכרם של עובדי העירייה הזכאים לכך לפי חוקת העבודה, מספטמבר 1998 ואילך.

לפי שקבע בהחלטתו, טען הממונה כי רמתה של עיר "לצורך קביעת שכר העובדים בה" נקבעת בהתאם לנתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה (להלן: הלמ"ס), כאמור בטבלת שכר בכירים המצורפת כנספח א' להסכם מרץ 99. בהתאם, ובהסתמך על נתוני הלמ"ס, טען הממונה כי מספר תושבי רחובות עלה ל-100,300 בתאריך 31.12.2003. על כן הפכה רחובות לעיר ברמה א' מיום 1.1.2004. בהתאם, ובהחלטותיו הפרטניות, התייחס הממונה, לטענתו, גם לעדכון רמת העיר ובהתאם אף לרמת השכר של כל עובד ועובד, לפי מעמדו, כנדרש.

העירייה בטיעוניה קיבלה את החלטת הממונה והכירה בחובתה לפעול לפיה. בתוך כך צירפה העירייה לכתב טיעוניה אישור משרד הפנים, לפיו הוכרה כרשות מקומית ברמה א' החל מחודש ינואר 2004.

פסק הדין של בית הדין האזורי

11. בית הדין האזורי דחה את הבקשה, בפסק דין מנומק היטב המבוסס על ההלכה הפסוקה, כשעיקר ממצאיו ומסקנותיו הם אלה:

א. נדחתה טענתה המקדמית של נציגות העובדים, לפיה במקרה של מחלוקת בין הצדדים עליהם להביאה להכרעתו של בית הדין, ורק לאחריה רשאי הממונה להפעיל סמכויותיו לפי סעיף 29ב' לחוק; בהסתמך על פסיקתו של בית המשפט העליון ופסיקתו של בית דין זה נקבע, שקיומה של מחלוקת אינו מונע הפעלת סמכותו של הממונה וכי אין נדרשת הכרעתו המוקדמת של בית הדין קודם להפעלת הסמכות שבדין, מה גם שהחלטת הממונה נתונה לביקורת שיפוטית. התקבלה עמדת הממונה לפיה חובת הפניה לוועדת המעקב, כפי שנקבעה בהסכם מרץ 99, מוטלת על הצדדים הישירים להסכם בלבד, ואין היא חלה על הממונה שאינו צד להסכם, אלא נתן לו אישורו בלבד.

ב. פרשנותו של סעיף 4.1 להסכם מרץ 99, שהיא ליבת המחלוקת בין הצדדים, נלמדת מלשון הכתוב, על רקע כריתתו של ההסכם 99 ותכליתו, ולפיה המדובר בהסכמים מקומיים חורגים "כפי שהם מיושמים על כל עובד ועובד ערב חתימת ההסכם" (בגישתו הפרשנית הסתמך בית הדין על פסק הדין בעניין ע"ב (ת"א) 944/03 נח עמרם – עיריית לוד; ופסק הדין בעניין ע"ע 1249/02 עירית ירושלים – שלמה כהן, ניתן ביום 2.1.2005). לפיכך, זכות שלא מומשה עד למועד הקובע אינה באה בגדר "ההגנה" המוקנית בסעיף 4.1 להסכם מרץ 99. בנדון זה, אין נפקא מינה אם, כטענת נציגות העובדים, אי מימושה של הזכות נובע מהסכם מקומי חורג; ההגנה שבסעיף 4.1 נקבעה כ"צילום" מצב הדברים כפי שהיה במועד חתימת הסכם מרץ 99 בלבד; מכל מקום נתונה הייתה לעובדים ולנציגותם אפשרות לפנות לוועדת חריגים בדרך שנקבעה באותו הסכם, וכזאת לא נעשה.

ג. נדחתה טענת נציגות העובדים לפיה מתן תוקף של פסק דין להסכם פברואר 97 "הכשיר" את ההסכמות שבו, לרבות דחיית מימושן של החריגות, ככל שהיו. בהסתמך על פסיקתו המפורשת של בית דין זה בנדון, נקבע כי פסק דין שנתן תוקף להסכם פברואר 97 אינו מהווה תחליף לדרישה שבדין לאישורו של הממונה להסכם; בפסק הדין אין כדי למנוע הפעלת הסמכות שבדין והתערבות הממונה בתשלומי שכר שניתנו לעובדים לפי הסכם פברואר 97; ובפסק הדין אין כדי לשנות מהמסקנה בדבר אי תחולתו של סעיף 4.1 על מימוש החריגות כפי שנקבע בהסכם פברואר 97.

ד. החלטת הממונה נמצאה תקינה. לא נמצא בה פגם, אין היא לוקה בחוסר סבירות המצדיק ביטולה, ואין בה משום הפליה. טרם קבלת ההחלטה ניתנה לעובדים זכות הטיעון כהלכתה, והחלטת הממונה ניתנה בשים לב לנסיבותיהם האישיות; ההסדרים החלופיים שבהחלטת הממונה והוראותיו בהתייחס ל"הלוואת" העובדים לעירייה ובנוגע להשבה מידתיים וסבירים, ועונים על תקינות השירות הציבורי; זאת, במיוחד נוכח המועד "המאוחר" להשבה מיום 1.1.2003 בלבד, והאפשרות לפריסת ההחזרים.

ה. בקביעת המועד לקבלת מעמד של עיר ברמה א' לצורך תשלום שכרם של חלק מהעובדים סמך בית הדין על אישור משרד הפנים שהציגה העירייה, ולפיו המועד הקובע הוא חודש ינואר 2004.

הערעור – דיון והכרעה

12. בערעורם חזרו המערערים, וביתר שאת, על טיעוניהם לפני בית הדין האזורי, והמשיבים תמכו בפסיקתו.

לאור העולה מן החומר שהובא לפנינו ומטיעוני הצדדים, שביטוי להם נמצא בהשתלשלות העניינים עליה עמדנו לעיל, ומשנחה דעתנו כי פסק דינו של בית הדין האזורי מנומק היטב בממצאיו העובדתיים ובמסקנותיו המשפטיות, לא מצאנו עילה משפטית המצדיקה התערבותנו בו. לפיכך ראוי פסק הדין שבערעור להתאשר מטעמיו לפי תקנה 108(ב) לתקנות בית הדין האזורי, תשנ"ב-1991. על כך נוסיף הערותינו אלה.

13. על הסמכות המוקנית לממונה על השכר בחוק יסודות התקציב עמד בית דין זה בהרחבה אך לאחרונה בפסיקתו, עליה סמך בית הדין האזורי הכרעתו מושא הערעור (ראו: עע 1381/01 זאב אורפז – עיריית בת ים, ניתן ביום 26.12.2004; עע 1445/02 אמריק יהודה פרידמן – עיריית מגדל העמק, ניתן ביום 19.12.2004; עע 1183/01 עמוס אהרון – המועצה האזורית מרחבים, ניתן ביום 24.6.2003; עע 1260/01 היועץ המשפטי לממשלה – עו"ד רפאל שטוב, ניתן ביום 24.3.2003; וראו: ע"א 9657/03 מגן דוד אדום בישראל נ' הממונה על השכר ומר יוחנן גור, פ"ד נח(6) 794). דברים שנאמרו בפסקי דין אלה נכוחים אף לענייננו ועל בסיסם נתייחס להלן לטעוני המערערים עליהם רואים אנו צורך לעמוד, ככל הנדרש לעניין.

14. כלל הוא, שהסכמה להענקת זכות לתשלום שכר חורג, אפילו מקורה בהסכמת הצדדים שקיבלה תוקף של פסק דין, ככל שאינה כדין ומנוגדת לדין, היא זכות פגומה מדעיקרא ואין היא מקימה למי מהצדדים להסכם זכות קנויה לקבלת השכר החורג (וראו פסיקתנו בעניין אורפז, בעניין אמריק פרידמן ובעניין עו"ד שטוב).

בהתאם לכלל זה פסק בית הדין האזורי, כי מתן תוקף של פסק דין להסכם פברואר 97 אינו מקנה להסכם "חסינות" מבחינתו של הממונה, בהפעלת סמכותו לפי סעיף 29 לחוק יסודות התקציב.

נוסיף, כי לא תעמוד למערערים הטענה, לפיה זכותם לתשלום ההטבות הנדחות קיבלה גושפנקא חוקית של בית הדין האזורי, בכך שהמליץ לצדדים להגיע לפשרה שבסיס ההסכם.

על הצדדים להסכם היה להביאו לידיעת הממונה בטרם החתימה עליו ולקבל אישורו המוקדם להסכמות שעניינן במתן הטבות שכר לעובדים. משלא עשו כן בעת כריתת ההסכם, אף לא בעת הבאתו לאישור בית הדין או בעת תשלום ההטבות, ומשמהלכי הצדדים בנדון זה התבררו לממונה בדיעבד כתוצאה מביקורת שנעשתה בעירייה, אין למערערים להלין אלא על עצמם, משהופסק תשלום ההטבות ונדרשה השבתן.

סעיף 4.1 להסכם מרץ 99

15. להסכם מרץ 99, שהוא הסכם קיבוצי כללי שנחתם בין ההסתדרות לבין מרכז השלטון המקומי והמעסיקים, ניתן אישורו של הממונה על השכר כחלק מן ההסכם גופו. ככלל, נועד ההסכם להסדיר בהסכמה התערבות הממונה בחריגות שכר שפשו בשלטון המקומי. המנגנון המוסכם שנקבע בהסכם לאישור הטבות שכר חורגות הינו בבחינת "עסקת חבילה כוללת", כפשרה בעלת תחולת רוחב על השלטון המקומי ועובדיו ועל כל ההסכמים שנכרתו במגזר זה.

איזון בין האינטרסים של הצדדים מצא ביטויו המובהק בהוראותיו של סעיף 4 להסכם, בו הותוותה המסגרת להכרת הממונה בתשלומי שכר לעובדי הרשויות, שקיבלו אישורו בדיעבד למרות חריגותם. אלה הם תשלומים שמקורם ב"כל ההסכמים המקומיים שנחתמו, שהוסכמו, שנקבעו או שהונהגו" מאז אפריל 1982 ועד ליום 31.8.1998 (הוא "המועד הקובע" שבהסכם) ו"אשר לא אושרו על ידי הממונה על השכר, וכפי שהם מיושמים על כל עובד ועובד ערב חתימת ההסכם". תשלומים העונים על תנאים אלה בלבד "... ימשיכו לחול על עובדים ותיקים... ויהיו מאושרים לפי סעיף 29(א) לחוק כמפורט באישור הממונה על השכר בסיפא להסכם זה". ודוק. אישור הממונה לא ניתן להסכמים המקומיים מכוחם ניתנו הטבות השכר החריגות, אלא לתשלום החורג מכוח יישומו של הסכם מקומי, כפי ששולם בפועל לעובד הספציפי ערב חתימת ההסכם. לתשלום שכזה בלבד, שנמצא להיות תשלום חורג כמשמעותו בסעיף 29 לחוק יסודות התקציב, ניתן אישור הממונה בדיעבד על פי סעיף 4.1 להסכם ומתוקפו בלבד.

עמד על כך חברי הנשיא אדלר בפסק הדין בעניין עיריית ירושלים בהתייחס לחריגות השכר עליהם הוסכם בהסכמים שהוכשרו בהוראתו של סעיף 4.1 ובלבד שהתקיימו התנאים שנקבעו בו, ובהם התנאי הנשמע מלשון הכתוב ולפיו "התוספת החריגה שולמה ערב חתימת הסכם חריגות השכר, היינו – שההסכם החריג יושם בפועל ..." (עע 1249/02 עיריית ירושלים – שלמה כהן, ניתן ביום 2.1.2005).

מן הכלל אל הפרט

16. אין חולק כי הטבות השכר מושא הערעור שולמו בפועל לעובדי העירייה לאחר הסכם יוני 99, שנתן תוקף להטבות השכר כפי שנקבעו בהסכם פברואר 97 (להלן גם: ההסכמים) וכי ההסכמים הללו לא הובאו לידיעת הממונה ולא ניתן להם אישורו עובר לכריתתם. בדיעבד, משנדרש לבחינת ההטבות, קבע הממונה שהמדובר בתשלום חורג כמשמעותו בסעיף 29 לחוק. משנמצא, כי יישום ההסכמים הללו ותשלום ההטבות החורגות לא נעשה ערב חתימתו של הסכם מרץ 99 אלא לאחר מכן, אין הטבות שכר אלה באות בגדר "ההגנה" שמקנה ההסדר שבסעיף 4.1 להסכם מרץ 99.

טענו המערערים, כי הזכות לתשלום הטבות השכר הוקנתה להם בהסכם פברואר 97 וביצוע התשלום בלבד הוא שנדחה מכוח ההסכמים למועד מאוחר מיוני 99. לשיטתם, דחיית הביצוע בפועל של הטבות השכר אינה מהווה מחסום מפני עצם הזכות לתשלום ההטבות, עליה הוסכם לפני "המועד הקובע". בנסיבות אלה, כך לטענת המערערים, באה זכותם להטבות השכר בגדר הסכם מרץ 99 ויש לראותה כזכות מוקנית שקיבלה אישור הממונה לפי הסכם מרץ 99 ובמסגרתו. ולא היא.

סעיף 4.1 להסכם מרץ 99 מתייחס להסכמים מקומיים אשר "מיושמים על כל עובד ועובד ערב חתימת ההסכם". כעולה מלשונו המפורשת של סעיף 4.1 ממטרתו ומתכליתו, אין נכללת בגדר "הגנתו" של סעיף זה זכות לתשלום נדחה כל עוד לא התגבשה לכדי תשלום בפועל לעובד הספציפי, ערב חתימת הסכם מרץ 99. בהעדר יישום בפועל "נופלת" הזכות אל מחוץ לגבולות ההסדר שבהסכם. זה אחד מביטוייה של הפשרה אליה הגיעו הצדדים להסכם מרץ 99. מששולמו הטבות השכר לעובדים לאחר הסכם יוני 99 ומכוחו, אין הן "חסינות" מפני בחינת הממונה ומפני החלטתו על חריגותן ודרישתו להפחתתן ולהחזר, כפי שנקבע.

17. הוסיפו העובדים וטענו, כי בהסכמתם בשנת 1997 לדחיית יישום הסכמים מקומיים תרמו להבראת העירייה ושלא בטובתם ניזוקו בשל כך. זאת, כיוון שאילו שולמו להם אותן הטבות שכר בפברואר 97, מועד חתימת ההסכם, היו זוכות הטבות אלה לאישור הממונה על פי הסכם מרץ 99. הגם שטענה זו בעלת משקל ומעידה על תרומת העובדים להבראת מקום עבודתם, עדיין אין בה די כדי להקים לעובדים "חסינות" מפני התערבות הממונה. עם זאת, נלקחה הטענה בחשבון במסגרת שיקוליו של הממונה כאשר קבע בהחלטתו, כי "העובדים ידרשו להשיב את הסכומים החורגים ששולמו להם החל מיום 1.1.2003 בלבד". איזון סביר ומידתי זה, בין הצורך להשיג ריסון תקציבי כמצוות חוק יסודות התקציב לבין האינטרסים של העובדים, מביא כאמור בחשבון אף את ה"הלוואה" שהעניקו העובדים לעירייה, בהסכמתם בשנת 1997 לדחות תשלום הטבות שכר שונות.

בנוסף, ובשים לב לטענותיו של כל עובד ועובד ולנסיבותיו האישיות, קבע הממונה את סכום ההחזר שהושת על כל עובד, בתשלומים ולפי יכולתו, הכנסתו ונסיבותיו.

18. כללו של דבר, הטבות השכר הנדחות לעובדי העירייה אינן באות בגדר הוראתו של סעיף 4.1 להסכם מרץ 99, ומשכך החלטת הממונה והנחייתו לעירייה להפסיק תשלומן ולדרוש השבה, בדין ניתנה. החלטה זו היא מידתית וסבירה ואין להתערב בה.

19. בשולי הדברים נוסיף, כי סיווגה של רחובות כעיר ברמה א' החל מיום 1.1.2004 כדין נקבע על ידי בית הדין האזורי. זאת, לאור נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שהם אמת המידה המחייבת אשר נקבעה מפורשות בהסכם מרץ 99. כזאת עולה אף מאישור משרד הפנים שהציגה העירייה לבית הדין.

20. סוף דבר: הערעור נדחה. משמדובר בסכסוך קיבוצי אין אנו עושים צו להוצאות.

ניתן היום, י"ג חשוון תשס"ו (15.11.2005) וישלח לצדדים.

________________ _____________ ______________

הנשיא סטיב אדלר השופטת נילי ארד השופט שמואל צור

___________________ ____________________

נציג עובדים, מר יוסי דהאן נציג מעבידים, מר אבי ברק