|
1 |
|
עבל000136/09 |
|
|
|
|
|
בפני: הנשיא סטיב אדלר, סגנית הנשיא נילי ארד, השופט עמירם רבינוביץ נציג
עובדים, מר איתן כרמון,
נציג מעבידים, מר יורם בליזובסקי |
|
בשם המערער- עו"ד מחמוד אבן-ברי, עו"ד טאהר אלמכאוי בשם המשיב - עו"ד תהלה כזרי |
סגנית הנשיא נילי ארד
פתח דבר
בסעיף
5(א) לחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א - 1980 נקבע כי "הגמלה לזכאי שאין לו
הכנסה תהיה בסכומים המחושבים לפי התוספת השניה, בהתאם להרכב משפחתו". סעיף 4 לתוספת השנייה מתייחס לסוגי
זכאים בעלי "הרכב משפחה" של
"שני בני זוג שעמם שני ילדים לפחות". בתקנה 9(ב) לתקנות הבטחת
הכנסה, תשמ"ב - 1982 נקבעו סוגי הזכאים לגמלה ובהם "שני בני זוג שעמם
שני ילדים לפחות" ופירוט הסכומים שישולמו להם (להלן: הוראות החוק).
למערער
משתלמת גמלת הבטחת הכנסה בשיעור של יחידה משפחתית בת שני בני זוג ושני ילדים.
למערער שמונה ילדים ועל כן עותר הוא לתשלום תוספת לגמלת הבטחת הכנסה עבור
ששת ילדיו הנותרים.
תביעתו
של המערער נדחתה על ידי בית הדין האזורי לעבודה בבאר שבע (השופט אילן סופר; בל 2285/08). בפתח פסק הדין צוין כי ביחד עם תביעתו של המערער,
"הוגשו כמה מאות תביעות שעניינן זהה" ומכיוון שמדובר בשאלה משפטית, תשמש
ההכרעה בתביעת המערער הכרעה בכל שאר התובענות שרשימתן צורפה כנספח לפסק הדין.
הערעור
שלפנינו מכוון נגד פסק דינו של בית הדין האזורי, ובמסגרתו נדרשים אנו להכרעה בשאלה
המשפטית שבמחלוקת שעניינה בפרשנות הוראות החוק בנוגע לזכאות לגמלת הבטחת הכנסה של
יחידה משפחתית המורכבת משני בני זוג ושני ילדים.
תמצית העובדות וההליך בבית הדין האזורי
2. המערער
פנה למשיב (להלן: המוסד לביטוח לאומי או המוסד) וביקש "תשלום
תוספת עבור ילדים מעל ל - 2 ילדים למשפחה שמקבלת הבטחת הכנסה". המוסד דחה
פנייתו בהסתמך על הוראת סעיף 5 לחוק הבטחת הכנסה והתוספת השנייה לחוק, תוך שהבהיר
כי חוק הבטחת הכנסה אינו קובע תשלום תוספת מיוחדת ליחידה משפחתית בת יותר משני
ילדים.
3. משנדחה
מבוקשו הגיש המערער תביעתו לבית הדין האזורי שעניינה בפרשנות אותה יש ליתן לצירוף
המילים "שני בני זוג שעמם שני ילדים לפחות" כמשמעותן בתוספת השנייה מכוח
הוראת סעיף 5 לחוק. לטענת המערער, המחוקק לא התכוון לשלול תוספת גמלה עבור הילד
השלישי ואילך, דבר הנובע, לשיטתו, מפרשנות ראויה של חוק הבטחת הכנסה ותכליתו.
המוסד
לביטוח לאומי טען כי כוונת המחוקק עולה מנוסח החוק ומטרתה הייתה להגביל את תוספת
תשלום הגמלה לשני ילדים ולא יותר.
פסק הדין
מושא הערעור
4. בית
הדין האזורי דחה את תביעתו של המערער תוך שקבע כי הכרעתו בסוגיה המשפטית שביסוד
התביעה "תשמש בכל שאר התיקים" שעניינם זהה. בית הדין קיבל את טענתם של
המערער והתובעים האחרים, לפיה הקצבה המשולמת אינה מספיקה לצרכיהם ודחה מבוקשם
להביא פירוט מלא בכל תיק "של ההוצאות וההכנסות של כל משפחה על מנת להראות
שהקצבה המשולמת אינה מספיקה לצרכיהם".
לגופם
של דברים, נבחנה טענתו המשפטית של המערער ובית הדין
הגיע למסקנה לפיה הפרשנות הראויה להוראת חוק הבטחת הכנסה הינה, כי תא משפחתי
המורכב משני בני זוג וילדיהם, אינו זכאי לתוספת גמלת הבטחת הכנסה עבור כל ילד החל
מהילד השלישי. זאת, הן על יסוד הפרשנות המילולית והן בהסתמך על פרשנותו התכליתית
של החוק.
על פי
הפרשנות המילולית העולה מלשון החוק ומצירוף המילים "שני ילדים
לפחות", קבע בית הדין כי אין עיגון לטענת המערער בדבר זכאות לתוספת גמלה עבור
כל ילד מעבר לשני ילדים.
בהיבט
התכליתי הטעים בית הדין, כי הזכות
לקיום מינימאלי אינה מובטחת באמצעות גמלת הבטחת הכנסה בלבד ועל כן ייבחן חוק הבטחת
הכנסה בראי החקיקה הסוציאלית בכללותה ובמיוחד חוק הביטוח הלאומי והגמלאות המשולמות
מכוחו, לפיהן זכאית כל משפחה לקצבת ילדים עבור כל ילד שנולד.
בנוסף על
כך, קיימת זיקה בין גמלת הבטחת הכנסה לקצבת ילדים לפיה מבוטח הזכאי לגמלת הבטחת
הכנסה ולו שלושה ילדים ויותר - נזקפת לטובתו תוספת לקצבה עבור הילדים השלישי
והרביעי (סעיף 68(ג) לחוק הביטוח הלאומי).
הוסיף
בית הדין האזורי וציין כי שיעור הגמלה נעשה גם על יסוד שיקולי תקציב ובשיקולים אלה
לא יתערב, וכי ב"תשלום גמלה בשיעור אותו מבקש התובע יש כדי לשנות מהקצה אל
הקצה את שיעור הגמלה, כאשר שינוי זה אינו עולה בקנה אחד עם תכלית החוק ומעמדו כחלק
ממערך הגמלאות להם זכאי התובע". (להלן: פסק הדין).
הערעור
טענות הצדדים
5. המערער
טען לקיומו של חסר חקיקתי בהוראות החוק, באופן הדורש השלמה על דרך הפרשנות
המשפטית. לשיטתו "פרשנות לפיה הרכב משפחה של 4 נפשות הינו זהה להרכב משפחה בת
20 נפשות מבחינת שיעור הקצבה המשולמת הינה פרשנות שגויה ובלתי סבירה". המערער
חזר על טענותיו, לפיהן פרשנות המגשימה את לשון החוק ותכליתו, מחייבת תשלום הגמלה
לפי הרכב המשפחה, לרבות תשלום תוספת גמלה עבור כל ילד החל מהילד השלישי. לטענתו,
דחיית התביעה "רחוקה מלשקף את תכלית החוק שנועד להבטיח קיומם של צרכי מחיה
בסיסיים"; עוד טען, כי במגוון האמצעים שמספקת המדינה למערער ולמבוטחים אחרים
כמוהו, אין די כדי לאפשר קיום בכבוד; וכי לא ניתנה לו אפשרות להביא ראיות לעניין
עלות הצרכים הכלכליים והבסיסיים של משפחתו.
6. המוסד
לביטוח לאומי תמך בפסק דינו של בית הדין האזורי מטעמיו והוסיף והטעים כי אין מדובר
בחסר חקיקתי. עוד טען, כי הפרשנות בה נקט בית הדין האזורי לפיה החוק קובע שיעור
גמלה זהה עבור משפחה הכוללת שני בני זוג ושני ילדים ומעלה ואין ניתן לשלם תוספת
גמלה עבור כל ילד נוסף הינה סבירה ועולה בקנה אחד עם מכלול החקיקה הסוציאלית
"שכן אף שם ניתן למצוא תוספות בעבור מספר מצומצם בלבד של ילדים"; עוד
הוסיף כי ביסוד ההסדר החקיקתי אף שיקולים תקציביים והיקף הביקורת השיפוטית על
חלוקת המשאבים מצומצם ביותר.
הכרעה
7. לאחר
שנתנו דעתנו לטיעוני הצדדים ולחומר שהובא לפנינו הגענו לכלל מסקנה כי לא נמצא טעם
משפטי המצדיק התערבותנו בפסיקתו של בית הדין האזורי המעוגנת בפרשנות לשונו של חוק
הבטחת הכנסה ותכליתו, על מכלול היבטיה. על האמור, נוסיף את הדברים שלהלן.
8. ראשית
דבר, נדחית טענת המערער בדבר חסר חקיקתי המחייב השלמה על דרך הפרשנות, לפיה זכאי
הוא לתשלום "תוספת" עבור כל אחד מילדיו, בנוסף לשני הילדים הכלולים
ב"תא המשפחתי" לפי החוק.
בחינת
תכליתו של חוק הבטחת הכנסה על מכלול הוראותיו והשתלבותו במערך החקיקה הסוציאלית
מעלה כי אין מדובר בחסר חקיקתי (lacuna) הניתן להשלמה על ידי חקיקה שיפוטית היוצרת נורמה
המוסיפה לנורמה הקיימת [ראו: אהרן ברק, פרשנות תכליתית במשפט, תשס"ג –
2003 (להלן: פרשנות תכליתית), עמ' 106-107]. הוראתו של
סעיף 5 לחוק, התוספת השנייה מכוחו והתקנות
בדבר שיעורה של הגמלה לה זכאית יחידה משפחתית המונה שני בני זוג ושני
ילדיהם, הינה הסדר ממצה. אי לכך, השאלה העומדת להכרעתנו סבה על הפרשנות הראויה
להינתן להוראתו של סעיף 5 לחוק, התוספת השנייה מכוחו והתקנות, בכל הנוגע לשיעור
גמלה למשפחה המורכבת משני בני זוג ושני ילדים. על כך נעמוד להלן.
הפרשנות הלשונית
9. חוק הבטחת הכנסה מבחין בסוגי
סטאטוס שונים של זכאים לגמלה ובהם
"יחיד" "אלמנה
או הורה יחיד" מזה, ומזה - תא משפחתי של
"שני בני זוג" עם ילד אחד או שעמם "שני ילדים לפחות".
אף בשיעור הגמלה מבחין המחוקק בין תא משפחתי הכולל ילד אחד בלבד, לבין יחידה
משפחתית המונה "שני ילדים לפחות".
עיון
בתוספת השנייה שהותקנה מכוח הוראתו של סעיף 5 לחוק, ובתקנה 9(ב) לתקנות כמו גם
בכלל הוראות החוק, מעלה כי צירוף המילים "שני ילדים לפחות" מכוון להגדרת
הזכאות לגמלה ושיעורה בהתקיים תא משפחתי המורכב משני בני זוג ומספר ילדים.
בחינת
המשמעות הלשונית והמשפטית של המונח "לפחות" בסעיף 4 לתוספת השנייה, מעלה
כי מונח זה, על פי לשונו, מגדיר תנאי סף של תא משפחתי בן ארבע נפשות לפחות
- שני בני זוג ושני ילדים. בהתקיים תנאי הסף האמור תקום הזכאות לקצבה וייקבעו
שיעוריה. זאת, ללא קשר למספר הילדים בתא המשפחתי, וככל שהוא עולה על שניים לא
ישתנו הזכאות או שיעור הקצבה המשתלמת לאותו תא משפחתי.
זאת ועוד. כפי
שציין בית הדין האזורי בפסק דינו, בחינת סביבתו הקרובה של חוק הבטחת הכנסה מעלה כי
שיעור מוגדל של גמלה המוגבל עד
לתוספת שני ילדים בלבד מוצא ביטויו גם בגמלאות סוציאליות אחרות בחוק ביטוח לאומי.
וכאשר רצה המחוקק להסדיר תוספת קצבה עבור ילד שלישי ורביעי או עבור כל ילד עשה זאת
במפורש, כדוגמת הוראות התוספת הראשונה לחוק בכל הנוגע לילד יתום או נטוש. ומשבחר
המחוקק שלא לעשות כן, לא נרחיב, על דרך הפרשנות את לשון החוק מעבר למובן אותו
מסוגלת לשון החוק לשאת. שכן, כלל נקוט הוא כי "גבולותיו של הפרשן - גבולות
לשונו של הטקסט. בלשון נטועה נקודת האחיזה הראשונית, וממנה והלאה יפליג הפרשן לאור
לשון הטקסט, כשהוא מונחה בתכלית החוק ומטרתו" [עבל
1188/04 המוסד לביטוח לאומי – דן חורי, (לא פורסם), 15.2.05; וראו: ע"א
165/82 קיבוץ חצור נ' פקיד השומה רחובות, פ"ד לט(2) עמ' 70, 74;
פרשנות תכליתית, עמ' 150]. בהתאם, נפנה להלן לבחינת הפרשנות
התכליתית של הוראות חוק הבטחת הכנסה ותקנותיו, בהקשר הרלבנטי למחלוקת שבפנינו.
התכלית
האובייקטיבית של חוק הבטחת הכנסה
10.מושכלות
ראשונים הן כי "מתוך טיבו של הדבר המוסדר בחוק על ידי החוק ניתן ללמוד על
תכליתו האובייקטיבית" ועל מהותו של "המוסד" המשפטי המעוגן בחוק, ולענייננו
חוק הבטחת הכנסה [פרשנות תכליתית,עמ' 411, 413]. חוק
זה מהווה נדבך מרכזי במערך החקיקה הסוציאלית בישראל ומהווה רשת מגן ממלכתית בהיותו
מעגן את ההיבט
ה"חיובי" האקטיבי (ה- status positivus) של חובת המדינה להגן על הזכות לקיום אנושי בכבוד [אברהם
דורון וג'וני גל, מערכת הבטחת ההכנסה בישראל בפרספקטיבה בין ארצית משווה, 58
ביטחון סוציאלי (2000) 5; גו'ני גל ואברהם דורון, מינימום לקיום בכבוד, סדרת
זרקורים על מדיניות חברתית 1/2004]. וכבר הטעים בית המשפט העליון בפסיקתו כי הזכות לקיום בכבוד
"היא הזכות כי יובטח לאדם אותו מינימום של אמצעים חומריים, שיאפשרו לו
להתקיים בחברה בה הוא חי" [בג"ץ
161/94 אטרי נ' מדינת ישראל (לא
פורסם); רע"א 4905/98 גמזו נ'
ישעיהו, פ"ד נה(3) 360; בג"ץ
3512/04 שזיפי נ' בית הדין הארצי לעבודה (לא פורסם); בג"ץ
4253/02 מר בנימין קריתי ראש עירית טבריה נ' אליקים רובינשטיין היועץ
המשפטי, (לא פורסם), 17.3.09].
עם זאת, גמלת הבטחת
הכנסה אינה האמצעי היחיד להבטחת הקיום בכבוד "אף אין לומר שהיא מיועדת להגשים את מלוא היקפה של הזכות לכבוד"
[בג"ץ 366/03 עמותת מחויבות לשלום וצדק חברתי נ' שר האוצר, (לא פורסם), 12.12.05]. בחינת סביבתו הטבעית של חוק הבטחת הכנסה, לאור ההרמוניה
הנורמטיבית עם מערך החקיקה הסוציאלית בכללותה, מעלה כי גמלת הבטחת
הכנסה הינה חלק אינטגראלי מן המערך הכלכלי הכולל שנועד להבטיח את תנאי הקיום
המינימאלי הדרושים לאדם, ומהווה חלק ממערך הסיוע וההגנה שמעניקה המדינה לשכבות החלשות בחברה להבטחת קיום בכבוד.
יפים הדברים אף למקרה שלפנינו. הקצבה המשולמת למשפחה לפי הוראת סעיף 5 לחוק
והתוספת השניה, אינה פוגעת בזכותה של אותה משפחה לקיום מינימאלי בכבוד, כשלעצמה, וכחלק
ממארג החקיקה וההסדרים הסוציאליים הנוספים העומדים למי שנמצא זכאי להבטחת הכנסה.
11. על
האמור נוסיף כי בבואנו לפרש חקיקה בתחומי הביטחון
הסוציאלי נתחשב אף בשיקולים התקציביים שביסוד תכלית החקיקה [עבל
50358/97 עזבון המנוחה חנה ליבוביץ – המוסד לביטוח לאומי, פד"ע לו
515]. כך דרך כלל, כך גם במקרה שלפנינו. בהתאם, לקחנו בחשבון
כי שיעור גמלת הבטחת הכנסה המשולמת
בהתאם להרכב התא המשפחתי, לרבות ביחידה משפחתית הכוללת שני בני זוג ושני ילדים או
יותר, מבוסס על שיקולי התקציב ושיקולים כלכליים שביסוד סדרי
העדיפויות בחלוקת משאבים.
זאת ועוד. ככל
שטענותיו של המערער מכוונות נגד מדיניות כלכלית וחברתית בכללותה, או נסמכות על
מדיניות זו, הרי שאין מקומן בבית דין זה כי אם בגדר סמכותן של הרשות המחוקקת
והמבצעת. ביקורת שיפוטית על הפעלת המדיניות, נתונה לבית
המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק אשר
לא יתערב בשיקולים כאלה אלא בהתקיים נסיבות חריגות ויוצאת דופן [בג"ץ 8179/05 טקסי המרכז
בע"מ נ' כנסת ישראל, (לא פורסם), 28.8.06].
12. סיכומם של דברים. אין מתקיים בסיס משפטי לטענת המערער לפיה גמלת הבטחת הכנסה המשולמת לו אינה מספיקה לצרכיה הבסיסיים של משפחה המונה שני בני זוג ויותר משני ילדים, והזכאית לקצבה, לפי הוראות סעיף 5 לחוק והתוספת השנייה. הפרשנות אותה מציע המערער לפיה יש להעניק תוספת תשלום עבור כל ילד נוסף החל מהילד השלישי ואילך, אינה מתיישבת עם לשון החוק ותכליתו, לפיכך, אין לקבל טענתו כי בלא תשלום תוספת גמלה לילדיו הנוספים, נפגעת זכותו לקיום בכבוד מינימאלי.
בשולי הדברים יוער, כי נוכח התוצאה אליה הגענו, ומשעיקר התביעה סב על פרשנות
משפטית של נורמה הקבועה בחוק, אין נדרש מבחן ראייתי ובדין לא נזקק בית הדין האזורי
לראיות שביקש המערער להציג בדבר המצב הכלכלי של משפחתו.
13. סוף דבר - הערעור
נדחה. בנסיבות העניין אין צו להוצאות.
ניתן, היום כ"ב אדר, תש"ע (8 במרץ 2010),
בהיעדר הצדדים וישלח אליהם.
|
עמירם רבינוביץ, שופט |
|
נילי ארד, סגנית נשיא |
|
סטיב אדלר, נשיא |
|
מר יורם בליזובסקי, נציג מעבידים |
|
מר איתן כרמון, נציג עובדים |