בית הדין הארצי לעבודה

עב 000065/09

המערערות	1 . נירה לוי 2 . חברת עתידות 2007 כ"א עו"ז בע"מ
המשיבות	1 . מדינת ישראל-משרד התעשייה המסחר והתעסוקה 2 . גב' רבקה מקובר-מנהלת אגף הרישוי במינהל ההסדרה והאכיפה במשרד התעשייה המסחר והתעסוקה

בפני: השופטת נילי ארד, השופטת ורדה וירט-ליבנה, השופטת רונית רוזנפלד

נציג עובדים מר אהוד נבות, נציג מעבידים מר משה מרבך

בשם המערערות - עו"ד אלינור דולב, עו"ד רונאל פישר

בשם המשיבות - עו"ד אביגיל בורוביץ

פסק דין

השופטת רונית רוזנפלד

1. מנהלת אגף הרישוי במינהל ההסדרה והאכיפה במשרד התעשייה המסחר והתעסוקה, גב' רבקה מקובר (המשיבה 2; להלן: המנהלת) החליטה לשלול רישיון ללשכה פרטית והיתר לתיווך עובדים זרים מחברת עתידות 2007 כ"א עו"ז בע"מ (היא המערערת 2), שבבעלותה ובניהולה של הגב' נירה לוי, המערערת מס' 1. את ההחלטה שהופנתה אל הגב' נירה לוי (להלן גם: הגב' לוי), נימקה המנהלת בשניים אלה:

"1. המשכת את פעילותך בתחום תיווך עובדים בענף הסיעוד בתקופה בה היית מנועה מלעשות כן מאחר ונשלל ההיתר והרישיון של הלשכה "עתידות כוח וייעוץ כלכלי בע"מ .... (להלן 'הלשכה הישנה') אשר הייתה בבעלותך ובניהולך, ובכך הפרת את הוראות חוק שירות התעסוקה התשי"ט- 1959 (להלן- החוק).

2. בעת ששימשת כמנכ"לית של חברת עתידות 2007 כ"א עו"ז בע"מ.... (להלן: הלשכה החדשה), הפרת את הוראות חוק שירות התעסוקה ...וכתבי ההתחייבות שנחתמו טרם קבלת הרישיון לקיום לשכה פרטית וההיתר לתיווך עבודה של עובדים זרים בכך".

נגד החלטה זו מכוון הערעור שלפנינו.

המערערות טוענות כי שלא בדין נשלל רישיונה של המערערת 2 וההיתר שהיה בידה לתיווך עובדים זרים, ומכאן מתבקשת התערבותנו כך שתבוטל החלטת המנהלת, ויוחזר הרישיון וההיתר לתיווך עובדים זרים לידי המערערות.

2. הרקע העובדתי

2.1. הגב' נירה לוי, הייתה בעלים של חברת עתידות כוח וייעוץ כלכלי בע"מ (להלן- הלשכה הישנה), שההיתר שהיה ברשותה לתיווך עובדים זרים בענף הסיעוד נשלל ממנה ביום 14.8.07. החלטת השלילה נסמכה בשעתו על כך שהלשכה הישנה תיווכה עבודה לעובדים זרים באמצעות אדם שאינו מורשה, ונוכח העובדה שלא דווח למשרד התעשייה המסחר והתעסוקה (להלן- משרד התמ"ת) על פעילותה של הלשכה הישנה באמצעות אותו אדם. ערעור שהגישה הגב' לוי לבית דין זה על ההחלטה בדבר שלילת הרישיון וההיתר הסתיים בהסכמה, לפיה הערעור נמחק, ונקבע כי הגב' לוי תהיה רשאית להגיש בקשה חדשה להיתר בחודש אוגוסט 2008, וכי הבקשה תיבחן לגופה על פי הדין. להסכמת הצדדים ניתן תוקף של פסק דין.

אין חולק כי בלשכה הישנה הועסקו בשעתו אלי לוי שהוא בן זוגה של נירה לוי, ובנו מר עומר לוי.

2.2 במהלך חודש אוגוסט 2008 פנתה הגב' לוי בבקשה לקבל עבור המערערת 2 (להלן- הלשכה החדשה) רישיון לקיום לשכה פרטית והיתר להבאה לתיווך ולטיפול בעובדים זרים בענף הסיעוד. ביום 1.9.08 ניתן ללשכה החדשה רישיון והיתר זמניים לחודשיים ימים. במקביל הודע לגב' לוי, כי במהלך התקופה תיבחן הדרך הראויה להתניית הרישיון בתנאים, כך שיובטח, כי אכן חדלו להתקיים הנסיבות שבשלן נשלל ההיתר ומניעתן בעתיד.

ביום 30.10.08, בתום תקופת הרישיון והיתר הזמני של הלשכה החדשה, הוארכה תקופת הרישיון בשלושה חודשים נוספים, לצורך השלמת הבדיקות הרלוונטיות.

2.3 במהלך התקופה הנ"ל קיימה המנהלת בדיקה בנוגע למתן רישיון ללשכה פרטית והיתר תיווך עובדים זרים ללשכה החדשה. בין השאר נחקרו בקשר לכך מר אלי לוי, מר אשר לוי שהוא גיסה של הגב' נירה לוי, אחי בן זוגה, ומר זלמן חרוסט שהוא עובד סוציאלי .

אין חולק כי אשר לוי היה בעלים של חברת יהוא כ"א בע"מ (להלן - יהוא) שעסקה אף היא בתיווך של עובדים זרים בתחום הסיעוד. לפי העולה מן החומר שהוגש לפנינו במסגרת הערעור, יהוא החלה להעסיק את עומר לוי ואת אלי לוי בסמוך לאחר שנשלל רישיונה של הלשכה הישנה (ספטמבר 2007).

בחודש אפריל 2008 הועברו המניות של "יהוא" לידי אלי לוי, בן זוגה של נירה לוי. שם החברה הוחלף אז ל-"א.ל. אור לאהבה". מספר החברה במשרדי רשם החברות לא השתנה. אין חולק כי בספטמבר 2008 (בסמוך למתן הרישיון וההיתר ללשכה החדשה), הפסיקה "א.ל. אור לאהבה" לפעול. עומר לוי חזר אז לעבוד בשירותה של נירה לוי בלשכה החדשה. לפי העולה מן החומר שהוגש במסגרת הערעור, אף אלי לוי חזר באותה עת לעבוד בלשכה החדשה.

2.4. אין חולק, כי הגב' לוי זומנה מספר פעמים למשרדי אגף הרישוי במשרד המסחר והתעשייה לצורך חקירה, וכי היא לא הגיעה לחקירה.

2.5. במכתב מיום 4.3.09 הוזמנו המערערות להביא בפני המנהלת את טענותיהן ביחס לחשדות שעלו נגדן במהלך הבדיקה שנערכה בקשר לפעילותן, ובנוגע לכוונת המנהלת לשלול את הרישיון וההיתר של הלשכה החדשה. המערערות הגישו תגובתן לאמור במכתב, וביום 18.5.09 ניתנה החלטת הממונה מושא ערעור זה, שנכנסה לתוקף ביום 25.5.09.

עיקרי החלטת המנהלת

3. בהחלטתה מפרטת המנהלת "חשדות בדבר הפרות חוק" בדרך התנהלותה של הגב' נירה לוי, בתקופה שלאחר שלילת הרישיון וההיתר של הלשכה הישנה, ובתקופת פעילותה של הלשכה החדשה, לאחר מתן הרישיון וההיתר לתיווך עובדים זרים. לצידו של כל "חשד" מפרטת המנהלת את הראיות המנהליות שנאספו על ידה בקשר אליו, ואת תשובותיה לטיעונים שהעלו המערערות בקשר לחשדות והראיות המנהליות. להלן נעמוד על עיקרי הדברים כפי שנמצא בהחלטת המנהלת.

4. חשד ראשון אליו מתייחסת המנהלת בהחלטתה, הינו בדבר הפרה שהפרה גב' לוי את הוראות ס' 63(א) לחוק, "בכך שבתקופה בה לא היה לך רישיון לעסוק בתיווך עובדים זרים המשכת להפעיל את הלשכה הישנה ולשם כך השתמשת ברישיון ובהיתר של הלשכה הפרטית יהוא (כ"א) בע"מ". בקשר לחשד האמור מציינת המנהלת בהחלטה, כי בן זוגה של הגב' נירה לוי, מר אלי לוי ששימש בתפקיד בכיר בלשכה הישנה, וכן מר עומר לוי (בנו של אלי לוי), שאף הוא היה בעל תפקיד בכיר וכן עובדים נוספים, עברו לעבוד בלשכה הפרטית "יהוא" אשר בעליה ומנהלה היה מר אשר לוי, אחיו של מר אלי לוי. מחומר הראיות עולה, כי לאחר שלילת ההיתר לתיווך בעובדים זרים המשיכה הלשכה הישנה את פעולתה מתוך משרדיה בפתח תקוה.

בהחלטתה מפרטת המנהלת את הראיות המבססות את החשד הנ"ל מתוך עדויות שמסרו זלמן חרוסט (עובד סוציאלי ביהוא), אלי לוי, אשר לוי, מתרשומות שיחות ועוד.

5. חשד נוסף המצוין בהחלטת המנהלת הוא, כי "מר אלי לוי בתקופה בה הוא הועסק ביהוא הציג עצמו ללקוחות שתיווך להם עו"ז (עובד זר- ר.ר.) בכרטיס הביקור של הלשכה הישנה". הראיות המנהליות המבססות את החשד לפי המפורט בהחלטה הן מתוך דברים שמסר מר אלי לוי בחקירתו, ותלונת "קו לעובד" מיום 21.1.09.

המנהלת מציינת בהחלטתה, כי חלק גדול מן הלקוחות שצוינו בדיווחי ההשמה של יהוא בתקופה שבה ללשכה הישנה לא היה רישיון לתיווך עובדים זרים, לא הכירו כלל את יהוא והכירו רק את "עתידות" (הלשכה הישנה).

עוד נמצא בהחלטה, כי החל מחודש אפריל 2008 עם העברת מניות יהוא למר אלי לוי, והפיכתה של "יהוא" ל"א.ל. אור לאהבה", הייתה הגב' לוי בעלת זכות חתימה בחשבון א. ל. אור לאהבה.

6. בנוסף, נסמכת המנהלת בהחלטתה על חשדות בדבר "הפרות הלשכה החדשה". לעניין זה מפנה המנהלת "להפרת סעיף 8 לנוהל לשכות פרטיות להבאה, לתיווך ולטיפול בעובדים זרים בענף הסיעוד בכך שהובאו עובדים זרים לארץ ללא שנבדקה התאמתם מראש למטופל". בקשר לכך מציינת המנהלת מקרה שבו הגיעה עובדת זרה לגב' קלב ברטה ביום 11.11.08 וכבר ביום 14.12.08 עזבה את עבודתה. המנהלת מציינת בהחלטתה כי לגב' קלב הוזמנו פעמיים עובדים זרים ו"עובדה זו מוכיחה כי לא השיקול של טובת הלקוח עמד מול עיני הלשכה החדשה אלא שיקולים אחרים".

7. כמו כן, מפנה המנהלת להפרת הוראת סעיף 67 לחוק שירות התעסוקה, בכך שהגב' נירה לוי לא התייצבה במשרדי המנהלת לצורך גביית עדות ביחס לפעילות הלשכה כמתחייב על פי החוק. המנהלת מפנה לעניין זה לחמישה זימונים שבהם התבקשה גב' לוי להגיע למשרדים של אגף הרישוי במשרד התמ"ת לצורך חקירה.

בהתייחס לטענת הגב' לוי בדבר העדר סמכות להזמנה לחקירה במשרדי האגף לרישוי מציינת המנהלת בהחלטתה, כי הגב' לוי זומנה מספר פעמים למסור את עדותה במסגרת בירור מינהלי בעניין פעילותה בתקופה בה לא היה בידה רישיון, כמו גם ביחס לפעילות הלשכה החדשה. המנהלת מציינת כי "משלא מדובר בחקירה פלילית הרי שהגב' לוי לא נדרשה להיחקר כחשודה. מתוקף סמכותי על פי חוק הרי שכרשות המעניקה רישיונות וכמי שחלה עלי חובת הפיקוח, אני רשאית לזמן את הגב' לוי ולשאול אותה שאלות ביחס להתנהלות הלשכה. דבר זה הובהר לגב' לוי מספר רב של פעמים ואולם היא בחרה שלא להתייצב ולמסור גרסתה. נראה שסיבותיה עימה. בהעדר פיקוח אין הרשות יכולה לקיים את חובתה, ועילה זו היא כשלעצמה עילה לשלילת רישיון".

8. את החלטתה מסכמת המנהלת באלו המילים:

"מתוך מסכת הראיות שהובאה לעיל עולה תמונה עגומה על פיה מי שהרשות הפעילה כנגדה בעבר סמכות מינהלית בכך ששללה ממנה את ההיתר לתיווך בעובדים זרים, המשיכה לפעול בתחום תיווך העובדים הזרים וזאת שלא במסתרים, אלא 'לאור היום' מתוך משרדיה, באמצעות עובדים לשעבר, תוך שימוש ברישיון של גיסה. התנהלות זו היא מהחמורות שניתן לשער באשר היא שמה לפלסתר את החוק והרשות אינה יכולה לעבור לסדר יום ללא מיצוי הדין המנהלי במקרה חמור זה.

בנוסף לכך עולה, כי גם הלשכה החדשה נמצאה פועלת שלא לפי הוראות החוק והנוהל..."

על כן, ולאור החשדות כפי שפורטו, החליטה המנהלת על הפעלת סמכותה לפי הוראת סעיף 68(א)(5) לחוק שירות התעסוקה, ולשלול את הרישיון וההיתר שניתן ללשכה החדשה, וזאת החל מיום 25.5.09.

הערעור

עיקר טענות המערערות

9. טענתן המרכזית של המערערות בערעור הינה, כי "משרד התמ"ת ניהל חקירה וגבה ראיות ללא סמכות כחוק". לשיטתן, לגורמי הפיקוח במשרד התמ"ת האחראים על בדיקת הלשכות הפרטיות לא הייתה כל סמכות על פי חוק לגביית הראיות אשר על בסיסן התקבלה ההחלטה מושא הערעור.

בטענתן נסמכות המערערות על הוראת סעיף 67 לחוק שירות התעסוקה הקובע את סמכותו של שר התמ"ת לפקח על לשכות פרטיות. מדובר ב"סמכות פיקוח שהסמכות לחקור משנית לה ונועדה לשרת את מטרת הפיקוח. אין מדובר בסמכות חקירה כשלעצמה ואין בחוק התעסוקה דבר המרמז על התרה להקים גוף חוקר".

המערערות סבורות, כי "סמכות לפקח אינה ולא יכולה להיות סמכות לחקור שלעצמה, אלא מבוססת היא על הנראה מעל פני השטח בלבד ואינה מכוונת לתור אחר מידע או ראיות וכיו"ב. המחוקק בחר ליתן לשר התמ"ת ולמי מטעמו את הסמכות לפקח ולפקח בלבד..." (ההדגשה שלי - ר.ר.).

המערערות מוסיפות וטוענות, כי לשם ביצוע הפיקוח בפועל הורה המחוקק בסעיפים 74 ו-75 לחוק שירות התעסוקה לעוסקים במלאכה כיצד יש לבצעה. הוראות דווקניות אלה מקנות סמכויות לא מבוטלות לגורמים המפקחים. לפי הוראותיהם הברורות של הסעיפים האלה "צריך הפיקוח להתקיים בלשכות הפרטיות עצמן, במשרדיהן, תוך שהגורמים המפקחים מקיימים בדיקות במקום ומתעדים את מעשיהם, הן לצורך אפשרות של פיקוח ובקרה על המפקחים עצמם והן לצורך ריכוז ראיות בשטח אשר ילמדו איזו מן הלשכות אינה פועלת כדין".

המערערות סבורות כי ברור הדבר מלשון החוק כמו גם מתכליתו, כי מטרת הפיקוח ותיעוד ביצועו אינם על מנת לנהל חקירות סמויות אודות הלשכות הפרטיות, ואין מטרתו הקמת מנגנון חקירה בתמ"ת "שיאסוף חומרים מרשיעים מראש ומלכתחילה על לשכות פרטיות או בעליהן, אלא ככל שחומר כזה נצבר במהלך הפיקוח, ולצורך הגשמת המטרה לשמה נולד ונוצר".

משרד התמ"ת ככל רשות מינהלית אינו רשאי לפעול אלא על פי סמכות מפורשת בחוק. ומשלא הוענקה לו סמכות חקירה החורגת מן האמור בחוק, הוא ודאי לא היה רשאי להזמין עדים על מנת שימסרו עדויותיהם במשרדי התמ"ת. אין כל ספק, כי גורמי הפיקוח פעלו בעניין זה בניגוד גמור להסמכתם המפורשת בחוק, המתירה לחקור אך ורק במקום הימצאה של הלשכה הפרטית, ותוך כדי עבודת הפיקוח בלבד.

אפילו יש סמכות לגורמי הפיקוח להזמין לחקירה, ואין המערערות מודות בקיומה של סמכות כזו, הרי שהיא נתונה לכל היותר ביחס ללשכה ולעובדיה. משכך, העדויות שנגבו על ידי שלושת הנחקרים בתיק זה, נגבו בניגוד לדין ובהעדר כל סמכות.

10. עדויות העדים אלי לוי, אשר לוי וזלמן חרוסט לוקות בפגמים משנגבו ללא סמכות במשרדי התמ"ת, תוך הפעלת אמצעי פסול על ידי החוקר מר ניר, של איום בהעמדה לדין בגין הפרעה למפקח במילוי תפקידו ובהצגת מצג שווא של חובת התייצבות במשרדי התמ"ת למסירת עדות. ההודעות נגבו מבלי שניתנה לנחקרים הזכות להיוועץ בעורך דין או להימנע מהפללה עצמית, הפרוטוקולים אינם משקפים נאמנה את הדברים שנאמרו. הודעתו השנייה של זלמן חרוסט לא נחתמה על ידו.

המערערות טוענות, כי תרשומות שבוצעו לחלק מן השיחות אינן משקפות נאמנה דברים שנמסרו. כמו כן בחלק מן המקרים כלל לא התקיימו שיחות במועדים המצוינים בתרשומות.

11. בעיצומה של החקירה הבלתי חוקית שניהל מר ניר כנגד המערערות הוא "שיחד לכאורה את אחד העדים או פעל להשיג לו טובות הנאה אסורות... בכך שדאג לו למקום עבודה בתאגיד אחר מזה של המערערות העוסק אף הוא בתיווך בעובדים זרים". מר חרוסט התוודה לעניין זה בפני גורם הקשור למערערות, כי מצא עצמו נאלץ לרצות את מר ניר בעת החקירה משום שהנ"ל הבטיח לו בחקירה לסדר לו מקום עבודה. על פרשה זו הוגשה תלונה במשטרה.

12. החלטת המנהלת בדבר שלילת הרישיון נסמכת על טענות וחשדות חדשים אשר לא ניתנה הזדמנות למערערות להתייחס ולהגיב אליהן. למערערות תשובות טובות ביחס לכל הטענות החדשות.

מסקנתה של המנהלת כי הלשכה הישנה המשיכה לפעול לאחר שנשלל רישיונה תחת הכסות של חברת יהוא אינה מעוגנת כלל בחומר הראיות. אילו חשדה המנהלת כי הלשכה הישנה ממשיכה בפעילותה לאחר שרישיונה נשלל, היה על גורמי הפיקוח להתייצב בזמן אמת במשרדי החברה ולבצע בדיקה במקום, דבר שלא נעשה.

הגב' לוי סיפקה הסבר מניח את הדעת לגבי כל אחד מהלקוחות של יהוא שלגביהם עלה חשד, כי הלשכה הישנה היא שסיפקה להם את השירות. המנהלת התעלמה מן ההסברים שנתנה לה הגב' לוי לגבי הלקוחות השונים.

אכן, הגב' לוי הייתה בעלת זכות חתימה בחשבון הבנק של חברת יהוא החל מן המועד שבו אלי לוי הפק להיות בעליה של א.ל. אור ואהבה (בשמה הקודם יהוא), אלא שזכות זו הייתה אך לצורך הוצאת תלושי שכר לעובדי יהוא, בשל היותה חשבת השכר של יהוא.

13. אין ממש בחשדות כלפי הלשכה החדשה. הוכח, כי הלשכה החדשה דווקא פעלה להשגת התאמה בין העובד הזר לבין הלקוח.

החלטתה של המנהלת פוגעת באופן בלתי מידתי בחופש העיסוק ושיקול דעתה לוקה בחוסר סבירות.

עיקר טענות המשיבות

14. החלטת המנהלת מבוססת היטב בראיות שנאספו על ידה. מן החומר שהיה בפני המנהלת עולה בבירור, כי הלשכה הישנה המשיכה לפעול ממשרדיה תוך שימוש ברישיון של אשר לוי, בעלי חברת יהוא שהוא גיסה של הגב' לוי.

בטענות המערערות בדבר הדחת העד מר זלמן חרוסט על ידי החוקר מר ניר אין כל ממש. מר ניר מעולם לא הבטיח למר חרוסט עבודה ולא דאג לו לעבודה. על כך הוגש תצהירו של ניר. מנגד, לא הגישו המערערות תצהיר מטעם חרוסט כדי לתמוך בטענותיהן, והוגש לעניין זה אך תצהירו של מר אשר לוי המהווה לכל היותר עדות שמיעה. ויתרה מכך, המידע שמסר מר חרוסט בהודעותיו עולה גם בחקירותיהם של אשר לוי ואלי לוי.

15. באשר להתנהלותה של הלשכה החדשה - ראיות שהיו לפני המנהלת הצביעו על כך, כי הלשכה פעלה להשמתם של עובדים זרים באופן המנוגד לדין ולתכליתו. הראיות שנאספו מלמדות על כך, כי המערערות הביאו לישראל עובדים זרים מבלי שנרשמו אצל מעסיקיהם, ומבלי למצות את מאגר העובדים הנמצאים ברשימה. הגב' לוי אף לא הגיעה למשרדי המשיבות על מנת לתת גרסתה בקשר לממצאים.

ההחלטה מושא הבקשה התקבלה מנימוקים ענייניים בלבד לאחר שבפני המערערות הוצגו כל הראיות והטענות, וניתנה להן הזדמנות להציג את גרסתן. החלטת השלילה הייתה סבירה ומידתית.

16. טענת המערערות לפיה אין המשיבה רשאית לחקור אלא את מי שנמצא פיזית במשרדי הלשכה מופרכת מיסודה, והיא מנוגדת ללשון החוק, לתכליתו, כמו גם לעקרונות יסוד של המשפט המנהלי. כללי המשפט המנהלי כמו גם הוראת סעיף 67 לחוק מאפשרים לערוך בירורים ולאסוף מידע העשוי להיות רלוונטי לקיומה של לשכה פרטית ולרישיון שינתן לה. על כך יש להוסיף את סעיף 74 לחוק המאפשר למשיבה להיכנס בכל עת סבירה לכל לשכה פרטית. דווקא הסמכות הסטטוטורית להיכנס לרשות היחיד היא קיצונית יותר מן הסמכות שבידי חוקר לערוך חקירות במשרדו.

ראיות חדשות

17. במהלך הדיון בערעור הציג ב"כ המערערות לפנינו מזכר הנחזה להיות מזכר של משרד הפנים, והוא נוגע להשמת עובדת זרה אצל גב' קלב ברטה, אליה, בין השאר, מתייחסת המנהלת בהחלטתה. ב"כ המערערות טען בדיון כי יש במסמך כדי לסתור את מסקנותיה של המנהלת בקשר לגב' קלב. לאחר הדיון עוד הוסיף והשלים טענותיו בכתב בנוגע לאותו מזכר, ובבית הדין התקבלה לאחר הדיון תשובת המנהלת בהתייחס למסמך.

כמו כן, ביום 29.6.09, לאחר הדיון שהתקיים בערעור, הגישו המערערות לבית הדין שתי הודעות "על הגשת ראיה מטעם המערערות". במסגרת ההודעה הראשונה הוגש צילום דרכונה של עובדת זרה שביחס אליה הגיעה תלונה מקו לעובד. מצילום הדרכון עולה כי לעובדת יש אשרת עבודה בישראל מאז חודש מרץ 2009. הראיה השנייה שעל הגשתה הודיעו המערערות הינה פרוטוקול מס' 65 מישיבת הוועדה לבחינת בעיות העובדים הזרים שהתקיימה ביום 16.11.08. המערערות מבקשות להסתמך על דברים המיוחסים למנהלת במהלך אותה ישיבה מהם עולה מגמה לצמצום מספר החברות העוסקות בתיווך בהשמת עובדים זרים. מן הדברים כפי שהושמעו באותה ישיבה מבקש בא כוח המערערות ללמוד על שיקולים בלתי ענייניים העומדים ביסוד החלטת המנהלת.

המשיבות הודיעו על התנגדותן להגשת הראיות בדרך ובמועד בו הוגשו, ולטענתן, אף לגופו של עניין אין בהן כדי לתמוך בטענות המערערות.

לדעתנו, אכן, המערערות עשו דין לעצמן ב"הודעותיהן" השונות על הגשת הראיות לתיק בית הדין. לכל הפחות היה עליהן להגיש בקשה להגשת הראיות, ולהבהיר על שום מה הן מוגשות באיחור, ומדוע על בית הדין לקבלן.

מכל מקום, לדעתנו אף לגופו של עניין אין באיזו מן הראיות שהוגשו בדרך לא דרך כאמור, כדי להועיל למערערות, ועל כך עוד נעמוד בהמשך.

דיון והכרעה

כללי

18. בבסיס הדיון בערעור עומד הסדר הרישוי והפיקוח על פעולתן של לשכות העבודה הפרטיות, כפי שנקבע בפרק הרביעי לחוק שרות התעסוקה. תכליתו של ההסדר, על פי הקבוע בחוק, הינה להגן על ציבור הנזקקים לשירותי העובדים במיוחד בענף הסיעוד, וכן להגן על העובדים הזרים. בקשר לשתי קבוצות האוכלוסייה הללו נמצא, כי "המטופלים הסיעודיים והעובדים הזרים הם הציבור הנזקק לשירותיה של החברה ואלה גם אלה נמנים על החוליות החלשות בחברה". חולשתן ופגיעותן של שתי קבוצות האוכלוסייה הן שהביאו את המחוקק לקבוע "משטר רישוי קפדני על העיסוק בתיווך עבודה המקים את סמכויות הממונה ליתן רישיון, או לסרב ליתן רישיון לפעילות לשכה פרטית, להתנות בו תנאים או לבטלו" [עב' 5/07 מאנדט ייזום ופיתוח בע"מ - מדינת ישראל (19.7.07, לא פורסם), וכן ראו עב' 1/07 בארקר שירותי סיוע בע"מ - שר המסחר והתעסוקה (28.3.07, לא פורסם), עב 2/06 מלגם ניהול כוח אדם בע"מ - מדינת ישראל (17.5.06, לא פורסם); עע 463/04 ד"ר נורית רוזנר - מדינת ישראל (17.11.05, לא פורסם). עב' 29/08 איתנית עובדים זרים סיעוד בע"מ - מדינת ישראל (26.5.09, לא פורסם)].

בנוסף לאמור, ובקשר לאחריות הכבדה המוטלת על לשכת העבודה הפרטית בביצוע תפקידיה, שיש בהם היבטים שלטוניים, נמצא בפסק הדין בפרשת עמירם ועקנין, מפי השופט שמואל צור כדברים הבאים:

"הפרטת הסמכות לעסוק בתיווך עבודה - ובמיוחד בתיווך בין ארצי - הינה שטר ושובר בצידו. מצד אחד מוענקת סמכות "שלטונית" רגישה לגוף פרטי ומצד שני מוקם מערך של פיקוח שלטוני על פעולות הגוף הפרטי. ההפרטה והפיקוח הם אפוא שני צידיו של אותו מטבע. יותר מכך, הפרטת הסמכות לעסוק בתיווך עבודה מעבירה אליו סמכות שלטונית ומטילה עליו אחריות כבדה בביצוע תפקידיו. עליו לפעול במקצועיות ראויה, בהגינות, בשוויון (ראו לדוגמה סעיף 64א'(א) לחוק המפנה לסעיף 42 לחוק), בשקיפות ובכל הדרישות האחרות המוטלות על גוף המפעיל סמכות שלטונית. במיוחד עליו לפעול כזרוע של השלטון הפועלת ביושר ובנאמנות לא רק כלפי מקבלי השרות אלא גם כלפי הרשות השלטונית הסומכת עליו ונותנת בו אמון." [עב 21/08 עמירם ואעקנין ואח' – מדינת ישראל (4.11.08, לא פורסם), להלן פרשת ועקנין, ההדגשה שלי, ר.ר.].

ועוד נקבע בפרשת וקנין, והדברים נכונים לענייננו, כי:

"הרישיון נועד להשיג מטרות ציבוריות והענקתו אינה מובנת מאליה. גם אם קיים מערך של פיקוח אין זה מתקבל על הדעת שמתן רישיון יהווה יריית פתיחה למרוץ של הפרת תנאי הרישיון ולמרדף של הגורם המפקח אחר בעל הרישיון. מרכיב האמון הוא חיוני ומרכזי ומשעה שמופר האמון, מוסמך הגורם המפקח להפעיל את סמכויותיו ואף לבטל את הרישיון שנתן"(ההדגשה שלי, ר.ר.).

19. הנה כי כן, בבואנו לדון בטענות שבערעור - בין אלה המתייחסות להיבטים עקרוניים בדבר דרך הפעלת סמכות הפיקוח השלטונית, ובין היבטים הנוגעים לעניינים ספציפיים שבחקירת המנהלת, עלינו ליתן את הדעת לתכלית ההסדר בכללותו, שהיא להגן על קבוצות אוכלוסיה חלשות. עיקרו של ההסדר בא לידי ביטוי בהפקדת "סמכויות שלטוניות" רגישות בידי גופים פרטיים, בד בבד עם הקמת מערך של פיקוח הדוק מטעם הרשות השלטונית על הגוף הפרטי, המורשה לעסוק בתחום הרגיש הזה. ראויה לציון ולהדגשה המחויבות המיוחדת של הגוף הפרטי המחזיק בידיו סמכויות שלטוניות, לפעול ביושר ובנאמנות לא רק כלפי מקבלי השירות כי אם גם כלפי הרשות השלטונית הסומכת עליו ונותנת בו אמון.

20. המערערות סבורות, כי החלטת המנהלת אינה יכולה לעמוד כלל, נוכח היותה מבוססת על חומר החקירה שנאסף על ידה שלא בסמכות, וזאת בעיקר מן הטעם שהחקירות התבצעו שלא בחצרי הלשכה הפרטית, כי אם במשרדי אגף הרישוי שבמשרד התמ"ת. לא זו אף זו. לשיטתן של המערערות סמכות המנהלת לפקח על ביצוע הוראות החוק אינה יכולה להיות "סמכות לחקור כשלעצמה אלא מבוססת היא על הנראה מעל פני השטח בלבד ואינה מכוונת לתור אחר מידע או ראיות וכיו"ב".

21. לגישתן זו של המערערות אין אנו מוצאים יסוד בדין. לא רק שאין היא עולה בקנה אחד עם התכלית העומדת בבסיס ההסדר שבחוק, אלא שהיא מנוגדת לעקרונות יסוד העומדים בבסיס המשפט המנהלי, והכל כפי שנפרט להלן.

להשלמת התמונה נקדים ונפנה להוראות ספציפיות שבחוק שירות התעסוקה, הרלוונטיות להבנת גדר סמכותו של השר בקשר לפיקוח על הלשכות הפרטיות ורישויין.

22. בסעיף 67(א) לחוק נקבע כי: "לשכה פרטית נתונה לפיקוח השר". אלא שסמכויות השר על פי החוק אינן מתמצות בפיקוח במובן הצר של המילה. סמכויות השר בקשר ללשכה הפרטית שהואצלו למנהלת, מתפרשות על פני קשת רחבה של עניינים- החל מבירור קיומם של תנאים מוקדמים להנחת דעתו של השר למתן רישיון, עובר בהתניית תנאים ברישיונה של לשכה פרטית פלונית, וכלה בסירוב מתן רישיון ללשכה אלמונית או בשלילת רישיונה של אחרת, נוכח אי מילוי אחר תנאי הרישיון (ראו סעיפים 63א. 63ב, 64 לחוק). מטבע הדברים, הפעלת מגוון סמכויות השר על פי החוק, מחייבת מלאכה רבה של איסוף נתונים, והכל לצורך גיבוש מסכת עובדתית מוצקה עליה תוכלנה החלטותיו להישען.

כאמור, בסעיף 67 לחוק נקבעה סמכותו הכללית של השר לפיקוח על לשכה פרטית. כבר עמדנו על כך, כי בשים לב למהות פעילותה של הלשכה שיש בה סוג של הפעלת סמכויות שלטוניות, ונוכח רגישות הפעילות המתייחסת לקבוצות אוכלוסיה חלשות, מתבקש פיקוח הדוק על פעילותן של הלשכות הפרטיות מצד רשויות השלטון [עב (ארצי) 5/07 מאנדט ייזום ופיתוח בע"מ- מדינת ישראל (19.7.07, לא פורסם), בפסקה 10, עע23/03 מדינת ישראל- הו יוננגזן (7.6.05, לא פורסם)].

לא נמצא בחוק התייחסות לדרך הפעלת סמכות הפיקוח, למעט בהוראת סעיפים 74 ו-75 שבהם נקבע כך:

"רשות כניסה ללשכה פרטית

74. עובד המדינה שהשר הסמיכו לכך בכתב, רשאי, לשם פיקוח

לפי סעיף 67, להיכנס בכל עת סבירה לכל לשכה פרטית.

סמכויות עזר בשעת הכניסה

75. המוסמך לפי סעיף 74 רשאי -

(1) לחקור, בין לבדו ובין בפני אדם אחר, כל אדם הנמצא באותו מקום בכל עניין הנוגע לחוק זה, אך לא יידרש אדם לתשובה או לעדות העלולות להפלילו;

(2) לרשום בפרוטוקול את תשובותיו והודעותיו של הנחקר, ודין הפרוטוקול כדין פרוטוקול שנרשם בהתאם לסעיף 2 לפקודת הפרוצידורה הפלילית (עדות), והסעיפים 3 ו-4 לאותה פקודה חלים עליו;

(3) לבדוק כל פנקס, מסמך, אישור או תעודה אחרת, שניהולם או קיומם על ידי מעביד הוא חובה על פי חוק זה או על פי כל חיקוק אחר שביצועו בידי שר העבודה, ולהעתיק מהם; ובלשכה פרטית - לבדוק לשם פיקוח לפי סעיף 67 כל פנקס, מסמך או תעודה הנוגעים לעסקי הלשכה ולפעולותיה ולהעתיק מהם".

23. המערערות סבורות, כי סמכות הפיקוח של השר כפי שנקבעה בחוק מתמצית בהוראות סעיפים 74 ו-75. ומשאלה עוסקים אך בסמכויות המופעלות בתוך חצריה של הלשכה הפרטית, אין בידי השר או המנהלת סמכויות פיקוח אחרות. טענה זו כאמור אין לקבל. בסעיפים 74 ו-75 מפקיד המחוקק מפורשות בידי עובד המדינה שהשר הסמיכו לכך, סמכויות שבהפעלתן יש משום חדירה לרשות היחיד ואפשרות של פגיעה בזכויות הפרט. כאן קובע המחוקק את אפשרות הכניסה לחצרי הלשכה הפרטית כמו גם ביצוע פעולות שונות בתוך אותם החצרים, שהכניסה אליהם אפשרית אך מכוח הסמכה מפורשת על פי החוק. אלא, שבכך אין משום מיצוי של סמכות השר על רבדיה השונים כפי שנקבעה בחוק. לעניין דרך הפעלת הסמכות המנהלית בכלל, ולענייננו אנו בפרט, יפים דברי פרופ' יצחק זמיר בספרו על הסמכות המנהלית, שם נמצא בין השאר, כי: "הפעלת הסמכות המנהלית היא לעיתים קרובות מלאכה מורכבת וממושכת. עד שהרשות המנהלית מגבשת דעתה וחותמת על ההחלטה היא צריכה לא פעם לחקור ולבדוק לדון ולהתייעץ ולנקוט פעולות אחרות שהן בגדר סמכויות משניות הנדרשות להפעלת הסמכות הראשית". (יצחק זמיר, הסמכות המנהלית כרך א', נבו הוצאה לאור תשנ"ו-1996 בעמ' 339, ההדגשה שלי , ר.ר.). הרשות המוסמכת רשאית להשלים את הסמכות הראשית באמצעות סמכויות משניות. אלה נלוות לסמכות הראשית מכוח הוראות חוק מיוחדות, כל סמכות והחוק שלה, או מכוח הוראות חוק כלליות, ובעיקר סעיף 17(ב) לחוק הפרשנות התשמ"א-1981, המקנה לכל רשות מוסמכת את סמכויות העזר הנדרשות במידה מתקבלת על הדעת לצורך הפעלת הסמכות (ראו אצל י. זמיר שם בעמ' 149).

24. על הסמכות לבצע חקירה כ"סמכות עזר" עומד פרופ' זמיר בספרו ובאלו המילים:

"העובדות מהוות תשתית הכרחית להפעלת כל סמכות על ידי רשות מינהלית. כאשר העובדות הנדרשות להפעלת הסמכות אינן ברורות, צריכה הרשות לערוך חקירה כדי לקבוע את העובדות. במקרה כזה סמכות החקירה היא סמכות עזר הנלווית לסמכות הראשית. סמכות עזר כזאת נתונה לכל רשות מכוח סעיף 17(ב) לחוק הפרשנות, התשמ"א-1981. סעיף זה מקנה סמכויות עזר אם הן נדרשות להפעלת הסמכות הראשית "במידה המתקבלת על הדעת". מכוח סעיף זה רשאית הרשות לברר עובדות הנדרשות, לדוגמה: לצורך החלטה אם לתת רישיון או אם לשלול רישיון. היא רשאית לאסוף נתונים ולחקור בעצמה, במסגרת המינהל הציבורי או מחוץ למסגרת זאת. והיא רשאית גם להסתייע בעובדי ציבור אחרים. ואף למנות ועדת בירור לקביעת העובדות. חקירה כזאת נושאת אופי בלתי פורמאלי: מצד אחד כיוון שהיא נתפסת כסמכות עזר, אין היא צריכה הסמכה מפורשת בחוק המסמיך; מצד שני, בהעדר הסמכה מפורשת בחוק המסמיך, אין היא מלווה בסמכויות כפייה, כגון סמכות לכפות הופעה של עדים, לחייב תשובה לשאלות, לצוות על מסירת מסמכים, להשביע עדים" (ראו שם בעמ' 186, וההפניות לפסקי הדין שם, ההדגשה שלי, ר.ר; בג"צ 164/97 קונטרם בע"מ נ' משרד האוצר, אגף המכס והמע"מ ואח' פד"י נב(1) 289, בעמ' 373-374; כן ראו בפרשת וקנין, בפסקה 28 לפסק הדין).

מוסיף עוד פרופ' זמיר בספרו, בקשר להפעלת סמכויות העזר, כי:

"לעתים אין די בכך, כיוון שחקירה ללא סמכויות כפייה לא תהיה יעילה. כך, למשל, כאשר יש יסוד להניח, בגלל המהות או המטרה של החקירה, כי יימנע מן הרשות המנהלית להיכנס לרשות היחיד. כדי להקנות לרשות המנהלית את הסמכות להיכנס לרשות היחיד לצורך חקירה, או לכפות עצמה בדרך אחרת, נדרשת הסמכה מפורשת לפי חוק. ההסמכה יכולה להינתן לרשות עצמה, או כפי שקורה לעתים קרובות, לעובדי ציבור אחרים המסייעים לרשות ועורכים את החקירה מטעמה" (שם בעמ' 187).

25. הנה כי כן, לצורך הפעלה ראויה של סמכות השר בקשר לפעילות הלשכה הפרטית ורישויה, חייב השר ומי שהואצלה לו סמכות השר, לברר היטב את העובדות, בין בקשר להענקת רישיון ללשכה פרטית, בין לצורך בירור בדבר עמידה בתנאי הרישיון ובין לעניין שלילת רישיון, מקום שיש חשד, כי המחזיק ברישיון אינו ממלא אחר תנאיו. ללא תשתית עובדתית אין השר יכול להפעיל את סמכותו כפי שנקבעה בחוק. לצורך כך נתונות לו סמכויות עזר במידה המתקבלת על הדעת. השר רשאי לאסוף נתונים לצורך כך ולחקור, ולשם כך לא נחוצה הסמכה מפורשת בחוק. עם זאת, בהעדר הסמכה מפורשת בחוק, אין לשר סמכות כפייה.

26. כך או כך, בקיומן של "סמכויות כפייה" כפי שנקבעו בסעיף 75 לחוק בקשר לחקירה בחצריה של הלשכה הפרטית, אין כדי לשלול קיומן של סמכויות העזר הדרושות לשם הפעלת סמכות השר בעניינים השונים לפי הקבוע בחוק. משכך, השר ומי שהואצלה לו סמכות השר, רשאי היה להזמין אליו למתן פרטים את הגב' לוי, כמי שמבקשת לקבל רישיון ללשכה פרטית ואף מחזיקה ברישיון זמני, כמו גם אחרים. כל שחסר "לסמכויות העזר" של השר במקרה כזה הוא סמכות כפייה, כגון כפייה להשיב על שאלות בחקירה, תפיסת מסמכים וכיו"ב.

לא למותר הוא לציין כי משהגב' לוי לא התייצבה לחקירה, לא חרגה המנהלת מסמכותה ולא הורתה על כפיית התייצבותה.

בשים לב לאמור, ובקשר למכתבו של המפקח מר ניר מיום 17 בפברואר 2009 (נספח 15 לערעור), בו נדרש מר אלי לוי להמציא מסמכים, נראה כי אמנם, כטענת המערערות, במכתב זה חרג מר ניר מסמכותו. אלא שבכך לדעתנו אין כדי לפגום בכל יתר פעולות החקירה שבוצעו, שלא הופעלה בהן סמכות כפייה.

נציין כי אין לנו צורך להכריע כאן בשאלה על שום מה לא נקבעו סמכויות כפייה דומות לאלו האמורות בסעיף 75 לחוק, גם למקרה של ביצוע חקירה במשרדי המשיבה. אפשר שאין לפנינו אלא "לקונה" המצריכה מחשבה אצל הגורמים המוסמכים, ותיקון חקיקה.

27. ועניין אחרון לפרק זה- אכן, כטענת המערערות, בהודעות שנמסרו מפי האחים לוי ופי מר זלמן פרוסט לא נמצא אזהרות מפני הפללה עצמית. אלא שבדברים שמסרו הנחקרים, לא נעשה כל שימוש לצורך הליך פלילי. הראיות שאספה המנהלת הינן בבחינת ראיות מנהליות בקשר למתן רישיון לעסוק כלשכה פרטית ולתיווך עובדים זרים. אשר על כן, כל עוד לא נעשה ניסיון לשימוש באותן ראיות לצרכים אחרים, כי אז בכך שהנחקרים לא הוזהרו מפני הפללה עצמית כאמור, אין כדי לפגום במשקלן ובתוקפן של הראיות כראיות מנהליות.

סיכום ביניים

28. אין כל מתום בהזמנתה של הגב' נירה לוי ואחרים לחקירה באגף הרישוי במשרד התמ"ת, ולא נפל פגם בהתבססות המנהלת על ממצאי החקירה שניהלה במשרדיה. בסירובה של הגב' לוי להתייצב לחקירה במשרדי המנהלת ובפתיחת סוג של "מרדף" של הגורם המפקח אחריה, פגעה הגב' לוי במרכיב האמון שהוא כה חיוני ומרכזי בתחום זה של "תיווך" בהעסקת עובדים זרים, עד שבכך בלבד היה די להפעלת סמכות המנהלת לסירוב מתן רישיון ללשכה, ולשלילתו.

החלטת המנהלת לגופו של עניין

כללי

29. בפתח דברינו בפרק זה, ובקשר לאמות המידה על פיהן להבנתנו, ראויה החלטת המנהלת להיבחן בכלל, ובהתייחס לשיקולים שנשקלו על ידה בפרט, ראוי להזכיר את ההסדר שבמסגרתו עתרה הגב' לוי למתן רישיון והיתר לתיווך עובדים זרים בתוך שנה לאחר שנשלל רישיונה של הלשכה הקודמת. כבר עמדנו על כך, כי במסגרת ערעור שהוגש על החלטת המנהלת לשלול את רישיונה של הלשכה הישנה, הוסכם כי בקשתה של הלשכה החדשה למתן רישיון תוגש בחלוף שנה בלבד ממועד השלילה, ונקבע כי הבקשה תיבחן לגופה על פי הדין.

ובאשר להוראות הדין הרלוונטיות- ההסדר כפי שנקבע בחוק שירות התעסוקה, למתן רישיון למי שבעבר הופעלה נגדו סמכות השר לשלילת רישיון הוא כדלקמן:

"63א(א) לא יינתן רישיון למבקש לעסוק בלשכה פרטית אלא אם כן התקיימו כל אלה:

...............

(4) בשלוש השנים שקדמו להגשת הבקשה לרישיון לא הפעיל השר סמכות מן הסמכויות המפורטות להלן כלפי מבקש הרישיון, בעל תפקיד בכיר בעסקו או בעל עניין באחד מהם.

(א) אי חידוש רישיון, ביטולו...."

בסעיף 63א(ב)(1) נקבע בהמשך לאמור, כי:

"(ב) על אף הוראת סעיף קטן (א) רשאי השר לתת רישיון אף אם

הופעלה סמכות כאמור בפסקה 4 של אותו סעיף קטן בהתקיים אחד מאלה:

(1) חלפה שנה לפחות מיום הפעלת הסמכות כאמור ומבקש הרישיון הוכיח להנחת דעתו של השר כי חדלו להתקיים הנסיבות שבשלן הופעלה הסמכות כאמור, וכי הוא נקט בצעדים מתאימים לצורך מניעת הישנותן בעתיד".

30. הכלל הוא אפוא, כי לא יינתן רישיון ללשכה פרטית אלא אם חלפו שלוש שנים מיום שהופעלה נגדה בעבר סמכות השר. קיצור התקופה לשנה אחת הוא בבחינת חריג ויוצא מן הכלל, ובמקרה כזה מוטל הנטל על מבקש הרישיון להוכיח לפני השר באופן פוזיטיבי, כי חדלו להתקיים הנסיבות שבשלן הופעלה נגדו הסמכות בעבר, וכי הוא נקט אמצעים מתאימים למניעת הישנותן בעתיד.

ולמען הסר ספק, בהסכמה אליה הגיעו הצדדים בבית דין זה, שאפשרה לגב' לוי לשוב ולפנות בבקשה לשר בתוך שנה, ובפסק הדין שנתן לה תוקף, נקבע מפורשות כי הבקשה תיבחן בהתאם להוראות הדין. מכאן, שעל המערערות מוטלת הייתה בנסיבות העניין חובה מיוחדת, לשכנע כי חדלו להתקיים הנסיבות בגינן נשלל הרישיון בעבר וננקטו כל האמצעים למניעת הישנותן. הנה כי כן, בבואנו לדון בטענות שבערעור, יש ליתן את הדעת להוראות הדין גם בהקשר זה.

31. נזכיר עוד כי הביקורת השיפוטית על החלטת המנהלת נערכת על פי כללי המשפט המנהלי, וכי בית הדין לא ימיר את שיקול דעתה של המנהלת בשיקול דעתו. בית הדין יבחן אך "האם ההחלטה מגשימה את התכלית שלשמה ניתנה הסמכות וכי היא מצויה במתחם הסבירות, הינה מידתית , אינה מונעת משיקולים זרים ועוד" [עב 1/06 נורמה כח אדם בע"מ- מדינת ישראל (7.2.08, לא פורסם), וההפניות שם, וכן ראו בפרשת ועקנין).

32. כאמור, החלטת המנהלת מתייחסת לשתי תקופות. התקופה הראשונה - התקופה שמספטמבר 2007 ועד אוגוסט 2008 כולל, היא התקופה שלאחר שלילת רישיונה של הלשכה הישנה, וקודם שניתן הרישיון הזמני ללשכה החדשה (להלן- התקופה הראשונה), ותקופת פעילותה של הלשכה החדשה, החל מספטמבר 2008 (להלן – התקופה השנייה). נבחן אפוא את החלטת המנהלת בהתייחס לראיות המנהליות שהיו לפניה, ובשים לב לעקרונות על פיהם יפעיל בית דין זה ביקורת שיפוטית על החלטת המנהלת.

הראיות המנהליות והעולה מהן

33. בכל הקשור לתקופה הראשונה מפרטת המנהלת בהחלטתה את הראיות המנהליות המצביעות על כך, כי במהלך התקופה הזו המשיכה הלשכה הראשונה לפעול, מבלי שהיה בידה רישיון, וזאת היא עשתה תוך שימוש ברישיונה של חברת יהוא שהפכה להיות א.ל. אור לאהבה. לאחר שעיינו בהחלטת המנהלת המתייחסת לתקופה הראשונה, בטענות הצדדים ובראיות המנהליות עליהן מתבססת המנהלת בהחלטתה, הגענו לכלל מסקנה, כי החלטת המנהלת מבוססת היטב בראיות המנהליות שהיו ברשותה, ואין לנו כל סיבה להתערב בה. מתוך העולה מן הראיות המנהליות נדגיש את הדברים הבאים:

ראשית, אפשר בהחלט, שבכל אחת מן הראיות כשלעצמה, בנפרד מן האחרות, אין כדי לבסס מסקנה בדבר המשך הפעילות של הלשכה הישנה בתקופה שבה לא היה בידה רישיון. אפשר שלכל אחת מהן בנפרד ניתן לתת הסבר כזה או אחר שיהא בו כדי להפיס את הדעת. אלא שהצטברות הראיות המנהליות כפי שנפרשו לפני המנהלת, היא הנותנת את התמונה הכללית בדבר המשך פעילותה של הלשכה הישנה בתקופת השלילה, כפי שקבעה המנהלת.

מתוך כלל העובדות כפי שעולה מן הראיות המנהליות נדגיש, כי מר אלי לוי, בן זוגה של נירה לוי, שהועסק בלשכה הישנה בתיווך עובדים זרים, עבר מיד עם שלילת רישיונה של הלשכה הישנה בחודש ספטמבר 2007 לעבוד ביהוא, ובחודש אפריל 2008 רכש את הבעלות ביהוא (ששמה שונה אז ל- א.ל. אור אהבה). כך, עד שהפסיק פעילותו ביהוא, עם מתן הרישיון הזמני ללשכה החדשה, ועבר אז לעבוד בלשכה החדשה. פרטים אלה עולים מהודעות שמסרו אלי לוי ואחיו אשר לוי.

בנו של מר אלי לוי שהיה עובד הלשכה הישנה עבר אף הוא לעבוד ביהוא ב"תקופת השלילה", וחזר לעבוד בלשכה החדשה, מיד כשניתן לה הרישיון הזמני.

בצד כל אלה חשוב ביותר לציין, כי אף שליהוא לא היה סניף בפתח תקווה, מתברר, כי אלי לוי קיים את פגישותיו עם זלמן חרוסט שהוא עובד סוציאלי ביהוא, במשרדי הלשכה הישנה שבפתח תקווה. על כך העידו אשר לוי, אלי לוי וזלמן חרוסט. לא מדובר בפגישה אחת, כי אם בפגישות שהתקיימו במשרדי הלשכה הישנה במהלך החודשים מרץ 2008 ועד ספטמבר 2008.

אף התברר כי לגב' נירה לוי הייתה זכות חתימה יחד עם בן זוגה אלי לוי בחברת יהוא, לאחר שהשתנה שמה ל"א.ל. אור לאהבה".

34. לא זו אף זו, בידי המנהלת נאספו ראיות מנהליות המצביעות על טשטוש תחומים בין יהוא לבין "עתידות" (לשכה חדשה ולשכה ישנה). טשטוש זה בין החברות השונות נמצא בקרב עובדים זרים כמו גם בקרב הלקוחות. כך, עובדת שהוזמנה עבור יהוא החזיקה בידה כרטיס ביקור של "עתידות". מר אלי לוי שנשאל על כך לא ידע לומר כיצד הגיע כרטיס הביקור אל העובדת. כמו כן, מתרשומות של שיחות עם לקוחות יהוא עולה, כי אותם לקוחות ציינו את "עתידות" ואת הגב' לוי כמי שהם מכירים ביחס לטיפול בהם.

35. המערערות נותנות הסברים שונים ומבקשות להבהיר את העובדות והראיות המנהליות - אם בטעמים של נוחות בקיום מפגשים במקום נוח יותר וקרוב למקום המגורים- אלא שלא מדובר במפגש אחד או שניים שהתקיים במשרדי הלשכה הישנה בקשר לעניינים של יהוא, כי אם בשגרת עבודה; אם בטעמים הנשענים על זכותם של עומר לוי ושל אביו אלי לוי לעבוד לפרנסתם במקומות הנראים להם; ואם בכך שהגב' נירה לוי היא חשבת שכר, ואין מניעה שתעסוק בכך עבור חברת יהוא.

כמו כן, למערערות יש טענות שונות בקשר לתרשומות אליהן מפנה המנהלת, ואף הוגשו במסגרת הערעור תצהירים שלטענת המערערות יש בהם כדי לסתור את האמור בתרשומות השונות. אלא שלטעמנו, אין בתצהירים שהוגשו כדי להסיר את הטשטוש הקיים בין פעולות יהוא לבין "עתידות" (בין לשכה ישנה ובין לשכה חדשה), כפי שבא לידי ביטוי בתרשומות. אף אין לנו סיבה לפקפק במהימנותן של התרשומות שנערכו על ידי המשיבות בזמן אמת.

36. למערערות טענות חמורות כנגד החוקר מר ניר שלכאורה "שיחד" את העד זלמן חרוסט. ומשכך לשיטתן, אין ליתן לעדותו של חרוסט כל משקל. בקשר לטענות אלה אף הגישו לטענתן תלונה במשטרה. אלא שלפי העולה מכלל החומר שבערעור, הדברים שמסר מר חרוסט בחקירתו בדבר קיום פגישות עבודה שלו כעובד יהוא, עם אלי לוי, במשרדי עתידות (הלשכה הישנה), במהלך התקופה הראשונה, עולים בקנה אחד עם הפרטים שמסרו אלי לוי ואשר לוי בחקירותיהם הם.

מכל מקום טענות המערערות בדבר שוחד כביכול שנתן ניר לחרוסט אינן נתמכות בתצהיר מטעמו של מר חרוסט, בעוד שמטעם המשיבות הוגש תצהירו של מר ניר עצמו המכחיש את הטענות המיוחסות לו.

37. הנה כי כן, לטעמנו, יש די בהצטברות הראיות המנהליות, כפי שנפרשו לפני המנהלת, כדי להצביע על המשך פעילות של הגב' לוי במסגרת הלשכה הישנה לאחר שנשלל רישיונה, תחת המעטה של חברת יהוא. כאמור, יהוא הייתה בתחילה בבעלות אשר לוי,שהוא גיסה של הגב' לוי, ובמהלך התקופה הראשונה הפכה להיות בבעלות אלי לוי, בן זוגה של נירה לוי, עד שהפסיקה את פעילותה, עם מתן הרישיון ללשכה החדשה.

38. אנו סבורים, כי בראיות המנהליות הנ"ל המתייחסות לפעילות של הלשכה הראשונה לאחר שנשלל רישיונה וההיתר שהיה בידה לתיווך עובדים זרים, יש די על מנת לבסס את החלטת המנהלת מושא ערעור זה "לשלול את ההיתר והרישיון שניתן ללשכה הפרטית" שבבעלות נירה לוי.

משכך, אף אין לנו צורך בנסיבות העניין להיזקק ליתר הטעמים שבהחלטה, ולנימוקים שבערעור בקשר אליהם. נציין אך, כי לא נסתרו אותן התייחסויות שבהחלטה לטשטוש וערבוב התחומים בין יהוא לבין הלשכה החדשה בסמוך לאחר שהחלה לפעול. טשטוש תחומים זה עולה בבירור בהתייחסותה המפורטת של המנהלת בקשר למה שמכונה בהחלטה "תלונות קו לעובד", ובפרשת הדסה מינרבה. אף לא נסתרה מסקנת המנהלת בדבר השמות של הלשכה החדשה שלא צלחו כפי שעולה בבירור מעניינה של הגב' קלב ברטה. בקשר אליה אין חולק, כי העובדת הזרה הגיעה אליה ביום 11.11.08 וכבר ביום 14.12.08 היה צורך בהשמת עובדת אחרת במקומה.

נציין עוד כי לא מצאנו ממש בטענת המערערות, לפיה לא הוצג לפניהן במסגרת השימוע מלוא החומר העומד בבסיס החלטת המנהלת.

39. המערערות שמות יהבן בראיות חדשות אותן הגישו לבית הדין, על דרך של מסירת "הודעות". אנו לא מצאנו כי יש באותן "ראיות חדשות" כדי להטות את הכף לכיוון אחר מן התמונה הכוללת המצטיירת בקשר לפעילותן, כפי שעולה מהחלטת המנהלת. נציין אך לגבי צילום הדרכון שהגישו המערערות- אכן, מצילום הדרכון של הגב' דיסאניאקה, שהגישה תלונה באמצעות קו לעובד, ניתן ללמוד כי היא קיבלה אשרת עבודה. בכך מבקשות המערערות לסתור את העולה מהחלטת המנהלת כי העובדת הוזמנה על ידי המערערות ולא הוסדרה עבורה אשרת עבודה, מצב דברים שעלול היה להביא לגירושה מן הארץ. אלא שלפי העולה מן הדרכון, לעובדת ניתנה אשרת עבודה רק בחודש מרץ 2009, בעוד שהיא הגיעה לארץ עוד במהלך חודש אוגוסט 2008. מי שטיפל בהזמנתה של העובדת בשעתו היה מר אלי לוי במסגרת יהוא, והוא זה שהמשיך בטיפול, לאחר שניתן ההיתר ללשכה החדשה בספטמבר 2008, במסגרת הלשכה החדשה. בכל אותה תקופה, מאז אוגוסט 2008 ועד מרץ 2009 שהתה העובדת בארץ שלא כחוק, ואכן הייתה צפויה לגירוש!

בכך ודאי שאין למצוא ביסוס לעמדת המערערות כי יש לבטל את החלטת המנהלת בדבר שלילת רישיונן.

כאמור, גם בראיות הנוספות האחרות אין כדי לשנות מן התמונה הכוללת בדבר סבירות ההחלטה, והעדר כל עילה להתערבותנו בה.

שיקולים אחרונים לסיום

40. עמדנו על כך, שהגב' לוי הגישה את בקשתה לרישיון והיתר עבור הלשכה החדשה בחלוף שנה ממועד שלילת הרישיון של הלשכה הישנה. עמדנו גם על התנאים המיוחדים כפי שנקבעו בחוק למתן רישיון בחלוף שנה בלבד במקום שלוש שנים. לטעמנו, הגב' לוי ודאי לא עמדה בנטל השכנוע המוטל עליה, לשכנע בקיומם של התנאים על פי החוק, לפיהם הלשכה החדשה נקטה בצעדים מתאימים למניעת הישנותן בעתיד של נסיבות דומות לאלה שבגינן נשלל רישיונה של הלשכה הישנה.

אנו סבורים כי קיום החריג על פי החוק, באופן שמבקש הרישיון יקבל רישיון ללשכה פרטית בתוך שנה ממועד שהופעלה נגדו סמכות השר, מחייב שכנוע של המנהלת כי מבקש הרישיון מקפיד הקפדה יתרה על קיום הכללים בנוגע לרישיון לשכה פרטית והיתר לתיווך עובדים זרים. בנסיבות שלפנינו, לא רק שלא הובאה ראיה מטעמה של מבקשת הרישיון להקפדה יתרה שהיא מקפידה על קיום הוראות החוק והכללים, ולא רק שההתרשמות הכוללת הינה להעדר הקפדה, אלא שהייתה זו דווקא מבקשת הרישיון שמצאה מקום להקפיד הקפדה יתרה עם סמכויות המנהלת, ובחרה שלא להגיע כלל אל משרדי המנהלת על מנת למסור התייחסויותיה לשאלות שהתעוררו. הנה כי כן, יש להביא בחשבון גם את העובדה שהגב' לוי כבעלת הלשכה החדשה כמו גם הלשכה הישנה, מבקשת להיכנס בגדר החריג לחוק, כך שיתאפשר מבחינתה קיצור תקופת שלילת הרישיון. לטעמנו, הגב' לוי לא עמדה בדרישות החוק על מנת שתקוצר התקופה על פי בקשתה.

41. ראוי עוד לתת את הדעת למהות החלטת המנהלת. עמדנו על כך, כי רישיונה של הלשכה הראשונה נשלל, ובחלוף שנה הוגשה בקשתה של הגב' לוי ללשכה החדשה. או אז ניתן בידה של הלשכה החדשה רישיון זמני לחודשיים, שתוקפו הוארך לעוד שלושה חודשים. במהלכם של אותם חודשים, וגם לאחר שהסתיימו, נערכה בדיקת המנהלת. לפי העולה מן החומר שהובא לפנינו במסגרת הערעור, לא ניתן ללשכה החדשה רישיון של קבע.

משכך לדעתנו, החלטת המנהלת במהותה היא החלטה לסירוב מתן רישיון ולא לשלילת רישיון. בקשר לכך נפנה להלכה הפסוקה המבחינה בין סירוב למתן רישיון לבין שלילתו של רישיון. עמד על כך זה מכבר בית המשפט העליון מפי השופט ויתקון בפסק הדין בעניין זקס נ' שר המסחר והתעשייה בציינו כי:

"לא הרי ביטול רישיון, שכבר ניתן, כהרי מתן רישיון חדש. הרי הלכה פסוקה היא, שגם חשד מבוסס יכול - בדרך כלל - לשמש סיבה מספקת לסירוב רישיון: אולם באשר לביטול רישיון שכבר ניתן, סבורים אנו כי אחרי מתן הרישיון, אין לבטלו ע"ס חשד גרידא ללא חקירה, שהנוגע בדבר מוזמן להשתתף בה ולהשמיע את טענותיו". [בג"ץ 113/52 זקס נ' שר המסחר והתעשייה,פד"י ו' 696, בעמ' 700, בג"צ 799/80 שללם נ. פקיד הרישוי לפי חוק כלי הירייה פד"י לו(1) 317, 327-331, ראו גם י. זמיר הסמכות המנהלית שם בעמ' 176 - 177, וכן עב' 1002/02 קבוצת יו. אס גי'.די'. בע"מ - מדינת ישראל פד"ע לח, 529, בעמ' 554].

עמדנו על כך כי בידי המנהלת היו די והותר ראיות מנהליות לביסוס מסקנתה בדבר פעילות של המערערות שלא בהתאם להוראות חוק שירות התעסוקה. נמצאנו למדים כי בנסיבות העניין, משמדובר בבקשה חדשה לרישיון, לאחר שרישיונה של הלשכה הישנה נשלל, אף ניתן היה להסתפק בחשד מבוסס שיש אצל המנהלת בדבר אי עמידה בתנאי הרישיון, כדי לבסס החלטה לסרב מתן הרישיון.

42. סוף דבר

משנמצא כי החלטת המנהלת מושא הערעור מבוססת היטב בדין, דין הערעור להידחות.

הערעור נדחה.

המערערות ישלמו הוצאות המשיבות בסך של 7,500 ש"ח.

ניתן היום, ג' באלול תשס"ט (23 באוגוסט 2009) בהעדר הצדדים וישלח לצדדים.

______________ ___________________ __________________

השופטת נילי ארד השופטת ורדה וירט-ליבנה השופטת רונית רוזנפלד

______________________ ______________________

נציג עובדים מר אהוד נבות נציג מעבידים מר משה מרבך