|
עב
000029/08 |
|
|
|
|
|
המערערים |
1. איתנית עובדים זרים לסיעוד בע"מ 2. דינה (גונן) ינקו |
|
|
|
|
המשיבה |
1. מדינת ישראל, משרד התעשייה המחסר והתעסוקה,
מינהל הסדרה ואכיפה אגף הרישוי |
השופטת רונית רוזנפלד
1. בקשת המערערת 1 (להלן
- איתנית החדשה) לקבלת רישיון לקיום לשכה פרטית, והיתר להבאה, תיווך והשמת
עובדים זרים בסיעוד, נדחתה על ידי הגב' רבקה מקובר, מנהלת אגף הרישוי במינהל הסדרה
ואכיפה במשרד התעשייה המסחר והתעסוקה. על פי המפורט בהחלטת הגב' מקובר (להלן גם- המנהלת)
מיום 24.8.08, הבקשה לרישיון נדחית נוכח העובדה שבעלת המניות באיתנית החדשה היא "אשתו
של בעל תפקיד בכיר בלשכה פרטית שרישיונה נשלל". מובהר בהחלטה, כי גב'
דינה ינקו, היא המערערת 2, בעלת מניות יחידה בחברה, היא גם אשתו של מר משה ינקו
שהיה בעל הלשכה הפרטית "איתנית סיעוד והשגחה בעמ' שרישיונה נשלל ביום 3.3.08".
על
החלטת המנהלת לדחות את הבקשה לקבלת רישיון סב הערעור שלפנינו.
2. המערערת 2, הגב' דינה
ינקו, הינה רעייתו של מר משה ינקו שהיה בעלים ומנהל של שתי חברות, שתיהן לשכות
פרטיות העוסקות בתיווך והשמת עובדים זרים. החברה האחת היא התמדה מיון והשמה בע"מ
(להלן - התמדה) והחברה השנייה - איתנית סיעוד והשגחה בע"מ (להלן
- איתנית הישנה).
ביום
9.3.08 החליטה המנהלת לשלול את רישיונה של איתנית הישנה לקיום לשכה פרטית. ביום
12.5.08 נשלל הרישיון של התמדה. בית דין זה מצא שלא להתערב בהחלטת המנהלת לשלול את
רישיונן של איתנית הישנה ושל התמדה (עב' 18/08, עב' 22/08; פסק דין מיום 6.8.08).
3. ביום 5.2.08 הגיש
מר משה ינקו בקשה לקבלת רישיון לשכה פרטית עבור איתנית החדשה. במסמכי הבקשה הצהיר
מר ינקו כי הוא יהיה מנהל החברה. מר פנחס דוד (להלן - פיני דוד) צוין כמי
שעתיד להיות "בעל תפקיד בכיר" בה. במועד זה נוהלה חקירה ביחס להתמדה
ואיתנית החדשה, בנוגע לחשדות בדבר הפרות חוק ונוהל על ידן.
4. ביום 18.3.08 בוצעה
מטעם המנהלת בדיקה מקדמית של איתנית החדשה, בכתובת משרדה. נציג איתנית החדשה שנכח
במקום היה מר משה ינקו.
5. ביום 20.3.08 הוגשה
בקשה חדשה, נושאת תאריך 16.3.08 (להלן - הבקשה השנייה) לקבלת
רישיון לשכה פרטית על שם איתנית החדשה. בעמוד הראשון של השאלון מצוין מר משה ינקו
כבעלים של החברה. בין המסמכים שצורפו לבקשה נמצא שטר העברת מניות מיום 16.3.08
ולפיו, בעלת המניות היחידה באיתנית החדשה הינה הגב' דינה ינקו, רעייתו
של משה ינקו. לפי העולה משטר העברת המניות, מניותיו של מר משה ינקו הועברו לגב'
דינה ינקו ללא תמורה.
6. ביום 14.4.08
- אישרה הגב' ינקו בפני חוקר המשיבה מר מנחם ניר, כי כל הפרטים עליהם הצהירה על
גבי הטופס שמילאה במסגרת ראיון שקוים עימה נכונים. בין השאר הצהירה הגב' ינקו כי היא מנכ"לית ובעלים של איתנית
החדשה, כי היא זו שתנהל אותה בפועל, וכי בכוונתה להעסיק את פיני דוד כסוכן שטח וכמיופה
כוחה במשרד הפנים. בנוסף הצהירה כי "כף רגלו של משה לא תדרוך במשרדים".
הוראות
החוק
7. בבסיס החלטת המנהלת
מושא הערעור עומדת הוראת ס' 63א(א) לחוק שירות התעסוקה התשי"ט-1959
(להלן: חוק שירות התעסוקה או החוק) שבה נקבע כדלקמן:
(2) …
(3) מבקש הרישיון, בעל תפקיד בכיר
בעסקו או בעל ענין באחד מהם, לא הורשע בעבירה שמפאת חומרתה, מהותה או נסיבותיה אין
מבקש הרישיון ראוי לעסוק כלשכה פרטית;
(4) בשלוש השנים שקדמו להגשת הבקשה
לרישיון לא הפעיל השר סמכות מן הסמכויות המפורטות להלן כלפי מבקש הרישיון, בעל
תפקיד בכיר בעסקו, או בעל עניין באחד מהם:
(א) אי חידוש רישיון, ביטולו, התנאתו בתנאים
או סיוגו לפי הוראות סעיפים 63(ג) או 68(א);
(ב) הוצאת צו סגירה לפי הוראות סעיף
68א;
(ג) אי חידוש רישיון, ביטולו או סיוגו
לפי הוראות סעיפים 2(ג) או 6(א) לחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם,
התשנ"ו-1996".
(ב) על אף הוראות סעיף קטן (א), רשאי השר לתת
רישיון אף אם הופעלה סמכות כאמור בפסקה (4) של אותו סעיף קטן, בהתקיים אחד מאלה:
(1) חלפה שנה
לפחות מיום הפעלת הסמכות כאמור, ומבקש הרישיון הוכיח, להנחת דעתו של השר, כי חדלו
להתקיים הנסיבות שבשלן הופעלה הסמכות כאמור, וכי הוא נקט בצעדים מתאימים לצורך
מניעת הישנותן בעתיד;
(2) הסמכות
הופעלה כלפי בעל ענין במבקש הרישיון או בבעל תפקיד בכיר בעסקו, והשר סבור,
מנימוקים שיירשמו, כי ראוי לתת את הרישיון בשל מידת הזיקה שבין בעל הענין לבין
מבקש הרישיון או לבין בעל התפקיד הבכיר בעסקו, לפי הענין" (ההדגשה
שלי ר.ר.).
8. "בעל עניין"
כהגדרתו בסעיף 62 לחוק שירות התעסוקה הוא כל אחד מאלה:
"(1) בתאגיד
– בעל עניין בתאגיד, כהגדרתו בחוק ניירות ערך;
(2) באדם
שאינו תאגיד – בן משפחתו, מי שזכאי לחלק מהרווחים של אותו אדם או בן משפחה של מי
שזכאי כאמור"
"בעל תפקיד בכיר" בעסק הוא – "מי
שממלא בפועל תפקיד בכיר בעסק,
יהא
תואר משרתו אשר יהא".
"בן משפחה" לפי הוראת סעיף 62 לחוק הוא - "כהגדרתו
בחוק ניירות ערך".
9. בחוק ניירות ערך התשכ"ח
1968 נמצא כי "בעל עניין", בתאגיד הינו :
"(1) מי שמחזיק בחמישה אחוזים או יותר מהון המניות המונפק של
התאגיד או מכוח ההצבעה בו, מי שרשאי למנות דירקטור אחד או יותר מהדירקטורים של התאגיד, או את
מנהלו הכללי, מי שמכהן כדירקטור של התאגיד או כמנהלו הכללי או תאגיד שאדם כאמור
מחזיק עשרים וחמישה אחוזים או יותר מהון המניות המונפק שלו, או מכוח ההצבעה בו, או
רשאי למנות עשרים וחמישה אחוזים או יותר מהדירקטורים שלו.....
(2) חברה בת של תאגיד...."
"בן
משפחה" כהגדרתו בחוק ניירות ערך הוא: "בן זוג וכן אח, הורה, צאצא או צאצא של בן הזוג,
או בן זוגו של כל אחד מאלה."
החלטת המנהלת
10. כאמור, החלטת המנהלת שלא ליתן
רישיון לקיום לשכה פרטית לאיתנית החדשה נסמכת על היותה של הגב' דינה ינקו, שהיא
בעלת המניות בחברה ומנהלת החברה "אשתו של בעל תפקיד בכיר בלשכה פרטית
שרישיונה נשלל". מובהר בהחלטה, כי גב' ינקו שהינה "בעלת מניות יחידה
בחברה, היא גם אשתו של משה ינקו שהיה בעל הלשכה הפרטית "איתנית
סיעוד והשגחה בע"מ שרישיונה נשלל ביום 3.3.08".
בהחלטתה
נסמכת המנהלת על הוראת סעיף 63א(א)4(א) לחוק שירות התעסוקה, וקובעת כי פרשנות
תכליתית של סמכות השר לפי הוראת הסעיף הינה כי "אדם שהיה בעל תפקיד בכיר
בעסק של מבקש הרישיון בעת שהרישיון נשלל או הותנה אינו יכול לעקוף את השלילה על
ידי פתיחת חברה חדשה וקבלת רישיון לפעול באמצעות הישות המשפטית החדשה. בנוסף, אין
הוא יכול לעקוף את החוק על ידי מינוי קרוב משפחה מדרגה ראשונה כאישה". על
פי האמור בהחלטה, "החוק קובע מעין 'חזקה' כי בקשת רישיון חדש על ידי קרוב
משפחה של בעל עניין או בעל תפקיד בכיר בתאגיד שרישיונו נשלל, באה לאפשר עקיפת
השלילה על ידי הקמת דלת מסתובבת של הקמת חברות חדשות".
מוסיפה
עוד המנהלת בהחלטתה, כי מי שהגיש מלכתחילה את הבקשה לרישיון לאיתנית החדשה הינו מר משה ינקו, ורק לאחר שנשלל
רישיונה של איתנית הישנה שבבעלותו, שינה את בעלי המניות כך שרעייתו הפכה להיות
בעלת המניות. עוד מצוין בהחלטה כי מר משה ינקו אף נשאר רשום כמנהל.
הערעור
11. לטענת המערערים, החלטת
המנהלת שרירותית, מפלה, בלתי סבירה ובלתי מידתית, והיא פוגעת בחופש העיסוק של הגב'
דינה ינקו. ההחלטה אינה עניינית ואין היא מתחשבת בנסיבות המקרה המיוחדות. הגב'
ינקו נישאה למר משה ינקו רק בחודש אוגוסט 2007; נישואיהם הם נישואין שניים ויש
ביניהם הפרדה רכושית מוחלטת; מר ינקו עזב לגמרי את תחום העיסוק של השמת עובדים, וברור
לחלוטין כי לא הייתה אמורה להיות לו כל מעורבות בעסקי אשתו. הגב' ינקו התחילה לנהל
ולהפעיל את איתנית החדשה ללא כל זיקה למר ינקו, והיא בעלת יכולות וכישורים מצוינים
משל עצמה, לרבות ניסיון ניהול עשיר בן למעלה מ-15 שנים בהן ניהלה בית ספר גדול.
פעילותו של מר ינקו בחברת איתנית הישנה ובהתמדה היו שלא בידיעתה של רעייתו, ובלא
שהייתה כל מעורבות מצידה באותה פעילות, שהיא ממועדים שלפני נישואיהם. הפרשנות
התכליתית של הוראת סעיף 63א לחוק שירות התעסוקה "לא נועדה לחסום מי שהממונה
לא חפצה ביקרו" וודאי שלא נועדה לפסול כל קרוב של בעל עניין שעבד בחברה
שרישיונה נשלל, כאשר בעל העניין פרש לחלוטין מהתחום ואין לו ולא תהיה לו כל זיקה
ללשכה החדשה.
מוסיפים
עוד המערערים וטוענים כי אין המנהלת מפרשת נכונה את הוראת סעיף 63א, והיא "עושה
שעטנז בין דיני התאגידים לבין הדין הקיים ביחס ליחיד, בין הנוהל הישן לבין הנוהל
החדש". בהסתמכה על הוראות החוק מתעלמת המנהלת מן העובדה שהרישיון ללשכה
פרטית ניתן על פי הנוהל החדש רק לתאגידים ומשכך יש ליתן לחוק פירוש של דיני
התאגידים. המנהלת התעלמה מהגדרת "בעל עניין" בתאגיד, שהיא כ"הגדרתו
בחוק ניירות ערך". לפי הוראת החוק רשאי השר לסרב לתת רישיון רק אם הופעלה
סמכות כלפי בעל עניין לפי חוק ניירות ערך. ההגדרה שבחוק ניירות ערך איננה
מזכירה "בן משפחה", ומשכך, אין כל תוקף להחלטת הממונה, לפיה בעלה של
הגב' ינקו עבד בלשכה פרטית שרישיונה נשלל.
12. המשיבים טוענים כי לפי הוראות
החוק, המבקש לקבל רישיון לעסוק בלשכה פרטית וכן בעלי תפקידים בכירים בה, נדרשים
לעמוד בסטנדרטים גבוהים שמציב המחוקק לגבי מידת מעורבותם של הבעלים, בעצמם או
באמצעות בני משפחתם בלשכה פרטית, שהופעלו נגדה סנקציות בשלוש השנים האחרונות.
תכליתו
של סעיף 63א(א)(4) הינה לעשות שימוש בהגדרה הרחבה של "בעל תפקיד בכיר",
"בעל עניין" ו"בן משפחה", כדי למנוע אפשרות
שלשכה פרטית תעקוף את הוראות החוק, כך שתמשיך לנהל פעילות עסקית באמצעות אנשים או
תאגידים שהם עושי דברה.
באשר
לפירוש המילים "מבקש הרישיון" שבס' 63א(א): במקרים בהם מתבקש הרישיון
עבור תאגיד, מתפצלות הזהויות בין מי שבפועל מבקש את הרישיון שהוא האדם הפרטי,
האורגן של התאגיד, לבין מי שמעוניין לפעול כלשכה פרטית, שהוא תאגיד. הפרשנות
המתעלמת מן הפרט העומד מאחורי התאגיד מבקש הרישיון, עלולה להביא לסיכול תכליתו של
הענף ולתוצאה שלפיה עצם הקמת חברה על ידי בעל עסק או בעליה של חברה שרישיונה נשלל,
יהיה בה כדי לאפשר לאותו אדם להמשיך ולפעול באין מפריע, באותן שיטות ובאמצעות אותם
אנשים שפעלו בעסק או בחברה שרישיונה נשלל. לכן מפרשים המשיבים את הביטוי
"מבקש הרישיון" כמתייחס בו זמנית הן לישות המשפטית המעוניינת לפעול
כלשכה פרטית והן לבעלים של אותה לשכה.
בהתאם
לכך רואים המשיבים בביטוי "בעל עניין במבקש הרישיון" כמתייחס הן לבעל
עניין בתאגיד והן לבעל עניין בבעלי התאגיד. לפיכך, בשים לב לייחוד שיש
לתאגידים העוסקים בתיווך ובהשמת עובדים זרים בענף הסיעוד, מפרשים המשיבים את הסעיף
כך שבכל מקום שבו מדובר על הפעלת הסמכות כלפי מי מן המנויים בסעיף 63א(א)(4), יש
לבחון מה היה מעמדם של אלה בלשכה שכלפיה הופעלה הסמכות. ככל שמדובר במי שבמועד
הפעלת הסמכות או סמוך לה היה בעליה של החברה או בעל תפקיד בכיר בה, קמה נגדו חזקה בדבר
היותו מעורב במעשיה הפסולים של החברה, ולפיכך יש לראותו כמי שהופעלה נגדו הסמכות
באופן אישי.
רק בפירוש זה תושג תכליתו של תיקון
מס' 15 לחוק שירות התעסוקה, להגביר את כלי הפיקוח והענישה של המחוקק ומתקין התקנות
על פעולתן של הלשכות, כמתחייב מהפרטת הסמכות לעסוק בתיווך עבודה.
בהסתמך על הפרשנות האמורה, ובשים לב
לנסיבות המיוחדות שבמקרה דנן, בדין נדחתה בקשתה של איתנית החדשה. זאת משהוברר כי
היא אינה עומדת בתנאי הסף למתן רישיון עיסוק כלשכה פרטית.
לטענת המשיבים, העיקר הוא פירוש
הביטוי "מבקש הרישיון" שאין לו הגדרה בחוק, והוא מחייב פירוש הכולל את
האישיות המשפטית של מבקש הרישיון שהינו תאגיד כמו גם את הבעלים של מבקש
הרישיון, ומכאן, "בעל העניין" במבקש שיכול להיות בן משפחתו של הבעלים.
החלטת המנהלת בעניין המערערים ניתנה
בהתאם להוראות החוק, בשים לב לנסיבות המיוחדות, בסבירות, ובהגינות ותוך הפעלת
שיקולים ענייניים. על סמך כל האמור, אנו מתבקשים לדחות את הערעור.
דיון והכרעה
13. בבסיס הדיון עומד הסדר הרישוי
והפיקוח על פעולתן של לשכות העבודה הפרטיות, כפי שנקבע בהוראות חוק שרות התעסוקה.
תכליתו של ההסדר, כפי שבאה לידי ביטוי בהוראות החוק, הינה להגן על ציבור הנזקקים
לשירותי העובדים במיוחד בענף הסיעוד, וכן להגן על העובדים הזרים. התכלית העומדת
בבסיס מדיניות הרישוי והאכיפה הינה הבטחת זכויותיהם של העובדים הזרים מחד ושל
המטופלים הסיעודיים מאידך. בקשר לשתי קבוצות האוכלוסייה נמצא כי "המטופלים
הסיעודיים והעובדים הזרים הם הציבור הנזקק לשירותיה של החברה ואלה גם אלה נמנים על
החוליות החלשות בחברה". חולשתן ופגיעותן של שתי קבוצות האוכלוסייה הן שהביאו
את המחוקק לקבוע "משטר רישוי קפדני על העיסוק בתיווך עבודה המקים את
סמכויות הממונה ליתן רשיון, או לסרב ליתן רישיון לפעילות לשכה פרטית, להתנות בו
תנאים או לבטלו" [ראו עב' 5/07 מאנדט ייזום ופיתוח בע"מ - מדינת
ישראל (19.7.07, לא פורסם); עב' 1/07 בארקר שירותי סיוע בע"מ - שר
המסחר והתעסוקה (28.3.07, לא פורסם),עב 2/06 מלגם ניהול כוח אדם בע"מ
- מדינת ישראל (17.5.06, לא פורסם); עע 463/04 ד"ר נורית רוזנר -
מדינת ישראל (17.11.05, לא פורסם)].
בנוסף
לאמור, ובקשר לאחריות הכבדה המוטלת על לשכת העבודה הפרטית בביצוע תפקידיה, שיש בהם
היבטים שלטוניים, נמצא בפסק הדין בפרשת עמירם ועקנין, מפי חברי השופט שמואל צור כדברים הבאים:
"הפרטת הסמכות לעסוק בתיווך
עבודה - ובמיוחד בתיווך בין ארצי - הינה שטר ושובר בצידו. מצד אחד מוענקת סמכות
"שלטונית" רגישה לגוף פרטי ומצד שני מוקם מערך של פיקוח שלטוני על
פעולות הגוף הפרטי. ההפרטה והפיקוח הם אפוא שני צידיו של אותו מטבע. יותר מכך, הפרטת
הסמכות לעסוק בתיווך עבודה מעבירה אליו סמכות שלטונית ומטילה עליו אחריות כבדה
בביצוע תפקידיו. עליו לפעול במקצועיות ראויה, בהגינות, בשוויון (ראו לדוגמה סעיף
64א'(א) לחוק המפנה לסעיף 42 לחוק), בשקיפות ובכל הדרישות האחרות המוטלות על גוף
המפעיל סמכות שלטונית. במיוחד עליו לפעול כזרוע של השלטון הפועלת ביושר ובנאמנות
לא רק כלפי מקבלי השרות אלא גם כלפי הרשות השלטונית הסומכת עליו ונותנת בו
אמון." [עב 21/08 עמירם
ואעקנין ואח' – מדינת ישראל (4.11.08, לא פורסם)].
14. כבר הזכרנו כי החלטת המנהלת מושא
הערעור לדחות את בקשת איתנית החדשה לקבלת רישיון ללשכה פרטית נסמכת על ההסדר כפי
שנקבע בפרק הרביעי לחוק שרות התעסוקה שעניינו "לשכות פרטיות". ההסדר
שבפרק זה, מעוגן בתיקון מס' 15 לחוק שירות התעסוקה (ס"ח תשס"ה מס' 2028,
מיום 21.8.05) שמטרתו, כפי שנמצא בדברי ההסבר להצעת החוק:
"מתן כלים יעילים יותר בחוק
לצורך הקשחת הפיקוח, הגברת האכיפה והחמרת הענישה כלפי לשכות פרטיות. זאת במיוחד
נוכח הלקחים שנלמדו מהפעלת החוק כנוסחו היום וכדי להגן על מבקשי העבודה ובעיקר על
העובדים הזרים מפני פגיעה" (ה"ח הממשלה תשס"ד מס' 96 עמ' 386).
עוד
נמצא בדברי ההסבר, כי הוראות הפרק הרביעי "מחייבות התאמה למציאות החדשה.
התאמה זו כוללת בין השאר קביעת הוראות רחבות בדבר תנאים למתן רישיון, לרבות הצבת
דרישות מקצועיות לעיסוק כלשכה פרטית, הכנסת איסורים חדשים על לשכה פרטית ועל אחרים
בקשר לתיווך עבודה, הגדרת עילות ברורות לביטול, סיוג או התליה של רישיון או היתר שניתן לפי החוק והוספת
כלים חדשים לבקרה על לשכות פרטיות..." (ראו שם, ההדגשה שלי ר.ר.).
הינה כי כן, אין חולק כי בקביעת ההסדר
שבפרק הרביעי לחוק ביקש המחוקק להחמיר בדרישות, ולקבוע משטר פיקוח הדוק יותר על
העיסוק בתחום.
להלן נבחן את החלטת המנהלת מושא
הערעור שלפנינו, בשים לב לתכלית ההסדר בכללותו, ולהקפדת היתר בשיטת הרישוי והפיקוח,
כפי שנדרש על פי הוראות תיקון מס' 15 לחוק.
15. לפי הוראת סעיף 63א(א) לא יינתן
רישיון למבקש לעסוק בלשכה פרטית בהתקיים שורה של תנאים, ובהם התנאי הקבוע
בס"ק (4), כי בשלוש השנים שקדמו להגשת הבקשה לא הפעיל השר סמכות מן
הסמכויות המפורטות בהוראת אותו סעיף כלפי "מבקש הרישיון, בעל תפקיד בכיר
בעסקו או בעל עניין באחד מהם" (ההדגשה שלי ר.ר.).
נדגיש ונאמר- "בעל
העניין" שבו מדבר הסעיף הינו "בעל עניין במבקש הרישיון או "בעל
עניין" ב"בעל תפקיד בכיר" בעסקו של מבקש הרישיון.
בין
סמכויות השר המפורטות בהוראת הסעיף – אי חידוש רישיון, ביטולו, סיוגו ועוד.
אך
ברור הדבר, כי מש"מבקש הרישיון" הינו תאגיד, כי אז על פי הפרשנות
המילולית המתבקשת, לא יינתן רישיון לתאגיד אם בעבר הופעלו כלפי אותו התאגיד סמכויות
מאלה המפורטות בהוראת הסעיף. ברור גם מלשון ההוראה, כי לא יינתן רישיון לתאגיד אם
הופעלו סמכויות כאמור כלפי "בעל תפקיד בכיר" בתאגיד (מבקש הרישיון )
או כלפי "בעל עניין" באחד מהם, דהיינו- "בעל
עניין" בתאגיד מבקש הרישיון או בעל עניין ב"בבעל תפקיד בכיר" בעסק
של מבקש הרישיון.
16. בנסיבות המקרה שלפנינו, מדגישים
המערערים את היותה של איתנית החדשה, מבקשת הרישיון, תאגיד, ואת היות בעלת המניות היחידה אצלה, הגב' דינה
ינקו, נקייה מכל רבב. לשיטתם, אין לזקוף לחובתה של הגב' ינקו מעשים שלא הייתה
מעורבת בהם, בעת שבעלה, שלו היא נשואה מזה זמן קצר בלבד, היה בעל מניות ומנהל
בלשכות פרטיות שרישיונן נשלל.
ואמנם, אין חולק כי מעולם לא הופעלה
סמכות מן הסמכויות המפורטות בסעיף כנגד איתנית החדשה, שהיא חברה חדשה, שאך זה לא
מכבר הוקמה. אף כלפי הגב' דינה ינקו
שהיא בעלת המניות באיתנית החדשה ומנהלת בה, והיא ודאי עונה להגדרת
"בעל תפקיד בכיר" באיתנית החדשה, לא הופעלה סמכות כאמור. לא נותר לנו
אלא לבחון האם בנסיבות המקרה
שלפנינו הופעלה איזו מן הסמכויות
האמורות כלפי "בעל עניין" כהוראת החוק. ספציפית השאלה העומדת לבחינה
מתייחסת למר משה ינקו, שהוא בעלה של הגב דינה ינקו, בעלת מניות (יחידה) ומנהלת
באיתנית החדשה.
17. על פני הדברים, מר ינקו אינו
"בעל עניין" במבקש הרישיון. שהרי מבקש הרישיון הוא תאגיד,
וכבר עמדנו על הגדרת "בעל עניין בתאגיד", שהיא "כפי שנקבע בחוק
ניירות ערך". מר ינקו אינו עונה לאף אחת מן החלופות שבהגדרת בעל עניין
בתאגיד, כפי שנקבע בחוק ניירות ערך. עם זאת, משנמצא כי הגב' דינה ינקו הינה "בעלת
תפקיד בכיר" באיתנית החדשה, מר ינקו שהוא בעלה, הינו בבחינת "בעל
עניין" ב"בעל תפקיד בכיר". וכבר הדגשנו כי "בעל עניין" שבהוראת ס
63א(א)(4) מתייחס לשניים - הן "למבקש הרישיון" שהוא תאגיד, ועליו תחול
הגדרת בעל עניין שבחוק ניירות ערך, והן ל"בעל תפקיד בכיר". נזכיר כי
לפי ההגדרה שבחוק, "בעל עניין" במי שאינו תאגיד, ובמקרה שלפנינו
בעל עניין ב"בעל תפקיד בכיר" (שהיא הגב' דינה ינקו) הוא "בן
משפחה". הנה כי כן לכל הדעות ועל פי פשוטו של מקרא, מר ינקו הינו "בעל
עניין" ב"בעל תפקיד בכיר" באיתנית החדשה.
18. האם הופעלה כנגד מר משה ינקו סמכות מאלה
המפורטות בהוראת סעיף 63א(א)(4) לחוק? דומה שעל כך אין מחלוקת בין הצדדים. כאמור,
מר משה ינקו היה בעלים ומנהל של שתי לשכות פרטיות - "איתנית הישנה"
"והתמדה". רישיונותיהם של הלשכות הללו נשללו. לטעמנו, בנסיבות העניין אך
ברור הוא שמר ינקו לא יוכל להסתתר מאחרי מסך ההתאגדות של איתנית הישנה כמו גם של
התמדה, שהרי הוא היה הבעלים (היחידי) של שתיהן. הוא הדמות העומדת מאחרי שתי הלשכות
הפרטיות שכשלו, ואך ברור הדבר, בשים לב לתכלית העומדת ביסוד ההסדר שבחוק, כי יש
לראות את הסמכות שהופעלה כנגד
איתנית הישנה וכנגד התמדה, כסמכות שהופעלה נגדו.
הינה כי כן, על פני הדברים, בהיותו של
מר משה ינקו "בעל עניין" בגב' דינה ינקו, שהיא ללא ספק "בעל תפקיד
בכיר" ב"מבקש הרישיון", ומשיש לראות את מר ינקו כמי שהופעלה נגדו
סמכות השר לביטול הרישיון לעסוק כלשכה פרטית במסגרת "איתנית הישנה" ו"התמדה",
כי אז החלטת המנהלת מעוגנת היטב בהוראות החוק, ובתכלית ההסדר כפי שבא לידי ביטוי
בחוק.
19. לאותה התוצאה נגיע גם בדרך שבה
בחן בית דין זה סוגיה דומה, אך לאחרונה, בפרשת שילת [עב' 54/09 שילת כוח אדם
סיעודי בע"מ - מדינת ישראל, משרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (3.3.09; לא
פורסם), להלן: פרשת שילת]. שם נמצא מפי חברי השופט שמואל צור את הדברים הבאים:
"הוראת
החוק בדבר ייחוס הכישלון של בעל רישיון גם לבעל תפקיד בכיר בו או לבעל עניין בו,
מובילה למסקנה כי לא יינתן רישיון לחברה פלונית בשל נקיטת סנקציות כלפי חברה
אלמונית, אם קיימת זהות של בעלי מניות או בעלי תפקידים בשתי החברות. כך, בענייננו,
נמנע מחברת שילת לקבל רישיון להפעלת לשכה פרטית בשל כישלונה בעבר של חברת אביב,
זאת נוכח העובדה שבעלי המניות והמנהלים בשתי החברות היו מר עמרם ועקנין ואשתו.
הטעם לדבר נעוץ בכוונה הברורה של החוק לשלול אפשרות שלשכה פרטית שנכשלה בתפקודה
ורישיונה נשלל, תופיע כמבקש רישיון בכסות משפטית אחרת כשלאמיתם של דברים עומדים
מאחוריה אותן דמויות שנכשלו במסגרת המשפטית הקודמת."
בפרשת שילת העבירו בעלים של חברה שרישיונה נשלל את מניותיהם לבת משפחתם.
שם נמצא, כי העברת המניות לאותה בת משפחה לא הייתה אמיתית ולא שיקפה מציאות כלכלית
של ממש של מכירת מניות החברה לידיה של אותה בת משפחה. לאור זאת נקבע, כי החלטת
המנהלת לדחות בקשה למתן רישיון לחברה החדשה, לאחר שבוצעה "העברת המניות"
ראויה להתאשר.
20. בדומה לנסיבות כפי שהתבררו בפרשת שילת, כך גם במקרה
שלפנינו, יש קושי אמיתי לקבוע כי העברת המניות לגב' ינקו מידי בעלה, משקפת מציאות
כלכלית שיש בה ממש. כך למשל, מן המסמכים שבתיק עולה כי העברת המניות הייתה ללא
תמורה, וכי ההחלטה על ההעברה התקבלה בישיבת דירקטוריון, שבה השתתף אדם אחד, הוא
המעביר מר משה ינקו.
התברר עוד כי במקור, מי שחתום על
הבקשה לרישיון לאיתנית החדשה הוא משה ינקו, והעברת המניות לרעייתו נעשתה בסמוך
מאוד לשלילת הרישיון מאיתנית הישנה. נמצא עוד כי לאחר שהועברו המניות, נמצא מר
ינקו במשרדי חברת איתנית החדשה, שעה שרעייתו הגב' ינקו מצידה טענה, כי רגלו של
בעלה לא תדרוך בחברה החדשה. ההסבר שניתן כי אותו המשרד שימש בשעתו גם את
"התמדה" (שרישיונה נשלל מאוחר יותר) מצביע אך על הערבוב והעדר ההפרדה
בין העסקים השונים, ובעלי התפקידים בהם.
21. ולבסוף, יפים לענייננו גם הדברים
הבאים מפי חברי השופט צור בפרשת שילת, בעניין הנחת המוצא שתעמוד לנגד עינינו שעה שמדובר בהעברת
מניות בין בני משפחה. וכך נקבע לעניין זה בפרשת שילת:
"בקשר לכך
יש מקום להעיר שהנחת המוצא היא שהעברת מניות בתאגיד הינה לגיטימית ונעשית ממניעים
טהורים ואמיתיים אלא אם קיימת אינדיקציה מינהלית שלא כך הם פני הדברים. שונים הם פני הדברים כאשר מדובר בהעברת מניות
בין בני משפחה. כאן הנחת המוצא האמורה אינה תקפה במלואה שכן ניסיון החיים מלמד
שהסדרים עסקיים בין בני משפחה קרובים אינם משקפים תמיד מציאות כלכלית של ממש. במצב
דברים זה ראוי לנקוט היפוך נטל ההוכחה באופן שעל מבקש הרישיון להוכיח שהעברת
המניות בין בני משפחה היא אמנם כלכלית ואמיתית ולא נועדה לעקוף את הוראות
החוק."
מן התשתית
העובדתית כפי שנפרשה בפני המנהלת ובפנינו עולה, כי לא הורם הנטל ולא הוכח כי העברת
המניות בין מר ינקו לבין רעייתו "הייתה כלכלית ואמיתית, וכי היא לא נועדה
לעקוף את הוראות החוק".
22. סיכומם של דברים
בנסיבות
העניין הופעלה סמכות השר לשלילת רישיון כלפי מי שהוא "בעל עניין" (משה
ינקו) ב"בעלת תפקיד בכיר" באיתנית החדשה (גב' ינקו), ואף מתעוררים סימני
שאלה שיש בהם ממש בדבר היותה של העברת המניות ממר משה ינקו אל הגב' ינקו, העברה המשקפת
פעולה כלכלית אמיתית. משכך, ולאור
הוראת ס' 63א(א)(4)לחוק, בדין דחתה המנהלת את בקשת איתנית החדשה לרישיון להפעלת
לשכה פרטית. החלטת המנהלת מתיישבת עם הוראות החוק, ועולה בקנה אחד עם התכלית
שביסוד הסדר הרישוי והפיקוח בכללותו.
אשר על כן, ומכל הטעמים האמורים דינו
של הערעור על החלטת המנהלת להידחות.
23. הערה לסיום - בדברי ההסבר
להצעת תיקון מס' 15 לחוק שירות התעסוקה מובהרת הכוונה העומדת ביסוד התיקון לחוק "לקבוע
עילות ברורות לביטול, סיווג או התניה של רישיון". דומה שעלה בידי המחוקק
להגדיר עילות ברורות כפי שהתכוון לעשות. עם זאת נמצא חוסר בהירות בהוראות
שנקבעו בקשר לזהותם של בעלי התפקידים בעבר ובהווה, שבנוגע אליהם רשאי השר לסרב
ליתן רישיון. לטעמנו, ראוי שהנושא יובהר
היטב בחקיקה, וגם בשים לב להבדלים הקיימים מן הסתם בין פעילות עסקית
המתבצעת על ידי הפרט לבין פעילות המתבצעת על ידי תאגיד, באמצעות אורגנים מוסמכים
מטעמו.
סוף דבר-
הערעור נדחה.
המערערים ישלמו הוצאות המשיבה בסכום
של 7,500 ₪.
ניתן
היום ג' בסיוון, תשס"ט (26 במאי 2009) בהעדר הצדדים.
|
השופטת רונית רוזנפלד |
|
השופט שמואל צור |
|
השופט עמירם רבינוביץ |
|
נציג מעבידים מר אבי ברק |